เอไอเอส/ดีแทค/ทรูอุทธรณ์คำสั่งปรับทางปกครองกรณีฝ่าฝืนหลักเกณฑ์บริการคงสิทธิเลขหมาย, นำส่งเงิน USO ของผู้รับใบอนุญาตระหว่าง ม.ค. 54 – พ.ค. 55

12.59

ในการประชุมคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ครั้งที่ 12/2559 วันพุธที่ 1 มิถุนายน 2559 มีวาระที่น่าจับตาคือ เรื่องการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งกำหนดมาตรการบังคับทางปกครองกรณี บจ. แอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค, บจ. ดีแทค ไตรเน็ต และ บจ. ทรู มูฟ เอช ยูนิเวอร์แซล คอมมิวนิเคชั่น ไม่ปฏิบัติตามประกาศหลักเกณฑ์บริการคงสิทธิเลขหมายโทรศัพท์เคลื่อนที่ และเงื่อนไขแนวทางปฏิบัติการโอนย้ายผู้ใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ของผู้ให้บริการ นอกจากนี้ ยังมีวาระน่าจับตาเรื่องการนำส่งเงิน USO ของผู้รับใบอนุญาตระหว่างมกราคม 2554 – พฤษภาคม 2555 ส่วนเรื่องรายงานผลการพิจารณาความรับผิดชอบกรณี บจ. แจส โมบาย บรอดแบนด์ ไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินการก่อนรับใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ย่าน 900 MHz นั้น สำนักงาน กสทช. ได้บรรจุเรื่องดังกล่าวไว้ในวาระการประชุม แต่ยังไม่ได้ส่งรายงานผลฯ ให้ กทค. ได้พิจารณาล่วงหน้า

วาระ “เอไอเอส, ดีแทค, ทรู”อุทธรณ์คำสั่งกำหนดมาตรการบังคับทางปกครองกรณีฝ่าฝืนหลักเกณฑ์บริการคงสิทธิเลขหมาย
วาระนี้มีเหตุจาก บจ. แอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค, บจ. ดีแทค ไตรเน็ต และ บจ. ทรู มูฟ เอช ยูนิเวอร์แซล คอมมิวนิเคชั่น มีหนังสืออุทธรณ์คำสั่งกำหนดมาตรการบังคับทางปกครองมายังสำนักงาน กสทช. กรณีที่ก่อนหน้านี้ เลขาธิการ กสทช. มีคำสั่งกำหนดค่าปรับทางปกครองทั้งสามบริษัท เนื่องจากสำนักงาน กสทช. ตรวจสอบพบว่าไม่ปฏิบัติตามประกาศ กทช. เรื่องหลักเกณฑ์บริการคงสิทธิเลขหมายโทรศัพท์เคลื่อนที่ และเงื่อนไขแนวทางปฏิบัติการโอนย้ายผู้ใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ของผู้ให้บริการ โดยมีการโอนย้ายผู้ใช้บริการทั้งที่ผู้ใช้บริการไม่ได้แสดงความประสงค์ขอโอนย้าย

ทั้งนี้ ก่อนหน้าที่เลขาธิการ กสทช. จะมีคำสั่งกำหนดมาตรการบังคับทางปกครองในเรื่องดังกล่าว สำนักงาน กสทช. ได้เคยมีหนังสือแจ้งเตือนให้ผู้ประกอบการระงับการกระทำที่ฝ่าฝืนและปรับปรุงแก้ไขให้ถูกต้องตามประกาศหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการโอนย้ายผู้ใช้บริการมาแล้วหลายครั้ง ครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม 2557

หลังจากนั้น สำนักงาน กสทช. มีหนังสือแจ้งเตือนอีกเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2558 ให้ทั้งสามบริษัทปฏิบัติตามประกาศหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการโอนย้ายผู้ใช้บริการโดยเคร่งครัด กล่าวคือต้องจัดให้มีการแสดงเจตนายืนยันความประสงค์ที่จะขอโอนย้ายเลขหมายต่อผู้ให้บริการรายใหม่ พร้อมทั้งได้ดำเนินการให้ผู้ใช้บริการโอนย้ายกลับสู่ผู้ให้บริการรายเดิมในกรณีที่เป็นการโอนย้ายโดยไม่สมัครใจ และจัดส่งสำเนาสัญญาให้บริการโทรคมนาคมให้แก่ผู้ใช้บริการ ทั้งยังมีหนังสือแจ้งเตือนอีกครั้งเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2558 ให้บริษัทเร่งแก้ไขให้ถูกต้องครบถ้วนภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ดำเนินการ ก็จะมีการกำหนดให้ชำระค่าปรับทางปกครอง

อย่างไรก็ดี เมื่อครบกำหนด ผู้ประกอบการทั้งสามรายก็ไม่สามารถพิสูจน์หลักฐานการโอนย้ายผู้ใช้บริการที่ถูกต้องกับสำนักงาน กสทช. ได้ (แม้ในภายหลังทั้งสามบริษัทจะสามารถพิสูจน์หลักฐานให้สำนักงาน กสทช. ยอมรับได้แล้วก็ตาม) ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นที่มาที่เลขาธิการ กสทช. มีคำสั่งกำหนดค่าปรับทางปกครองเมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2558 โดยกำหนดให้ บจ. แอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค ชำระค่าปรับทางปกครองวันละ 11,801,567 บาท นับแต่วันที่พ้นกำหนดวันแจ้งเตือนจนถึงช่วงเวลาสิ้นสุดการกระทำฝ่าฝืน จำนวน 41 วัน รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 483,864,247 บาท ส่วน บจ. ดีแทค ไตรเน็ต คำสั่งกำหนดให้ต้องชำระค่าปรับทางปกครองวันละ 6,156,184 บาท จำนวน 17 วัน รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 104,655,128 บาท และ บจ. ทรู มูฟ เอช ยูนิเวอร์แซล คอมมิวนิเคชั่น กำหนดให้ต้องชำระค่าปรับทางปกครองวันละ 169,244 บาท จำนวน 44 วัน รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 7,446,736 บาท
สำหรับคำอุทธรณ์ของทั้งสามบริษัทที่โต้แย้งเข้ามา บจ. แอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค ระบุว่า ที่ผ่านมาคำสั่งสำนักงาน กสทช. ไม่มีความชัดเจนว่าต้องการให้บริษัทดำเนินการอย่างไร ว่าต้องการให้แก้ไขปรับปรุงการให้บริการคงสิทธิเลขหมายในปัจจุบัน หรือแสดงหลักฐานความประสงค์ขอโอนย้ายเลขหมายของผู้ใช้บริการกันแน่ ส่วนเรื่องการกำหนดค่าปรับทางปกครองนั้น โดยหลักการควรมีลักษณะเป็นการกำหนดเพื่อบังคับให้กระทำการหรือไม่กระทำการ มิใช่ค่าปรับในเชิงลงโทษ ซึ่งกรณีนี้เหตุแห่งการบังคับให้กระทำการหรือไม่กระทำการนั้น ถือว่าได้ล่วงพ้นไปแล้ว จึงไม่มีความจำเป็นที่ต้องกำหนดมาตรการบังคับทางปกครองอีก

ส่วน บจ. ดีแทค ไตรเน็ต โต้แย้งว่า เลขาธิการ กสทช. ไม่มีอำนาจออกคำสั่งได้ เนื่องจากประกาศหลักเกณฑ์และเงื่อนไขแนวทางปฏิบัติการโอนย้ายฯ เป็นการออกโดยอำนาจตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 ประกอบ พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ซึ่งเป็นกฎหมายที่บัญญัติไว้เฉพาะเจาะจงเกี่ยวกับการให้บริการคงสิทธิเลขหมายโทรศัพท์เคลื่อนที่ ขณะที่ทาง บจ. ทรู มูฟ เอช ยูนิเวอร์แซล คอมมิวนิเคชั่น อ้างว่า ได้ใช้วิธีการส่งข้อความสั้นให้ผู้ใช้บริการแสดงความประสงค์จะขอใช้สิทธิโอนย้ายเลขหมาย พร้อมทั้งให้พนักงานโทรศัพท์หาผู้ใช้บริการเพื่อยืนยันความประสงค์ขอโอนย้าย จึงมิได้เป็นการฝ่าฝืนประกาศหลักเกณฑ์และเงื่อนไขแนวทางปฏิบัติการโอนย้ายฯ แต่อย่างใด

เรื่องการโอนย้ายผู้ใช้บริการโดยที่ผู้ใช้บริการไม่ได้แสดงความประสงค์ขอโอนย้าย เป็นปัญหาที่รับรู้กันมานาน โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ก็เคยมีหนังสือทวงถามให้สำนักงาน กสทช. ตรวจสอบในเรื่องนี้เมื่อต้นปี 2558 เนื่องจากไปกระทบสิทธิของคู่สัญญาร่วมการงานที่เป็นหน่วยงานรัฐ นั่นก็คือ บมจ. ทีโอที และ บมจ. กสท โทรคมนาคม วาระนี้จึงเป็นประเด็นที่อยู่ในความสนใจของสังคมและน่าจับตาว่าจะมีการแก้ไขปัญหาให้ถูกต้องและลงโทษผู้กระทำผิดอย่างไร ขณะเดียวกันเหตุผลของผู้ประกอบการทั้งสามรายมีน้ำหนักรับฟังได้มากน้อยเพียงใด หรือเป็นเพียงข้อแก้ต่างที่ขาดน้ำหนัก

วาระการนำส่งเงิน USO ของผู้รับใบอนุญาตระหว่างมกราคม 2554 – พฤษภาคม 2555
วาระนี้สืบเนื่องจากมติที่ประชุม กทค. ครั้งที่ 32/2558 เมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2558 กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตกิจการโทรคมนาคมแบบที่ 2 ที่มีโครงข่ายเป็นของตนเอง และแบบที่ 3 ดำเนินการจัดสรรรายได้จากการประกอบกิจการโทรคมนาคม ในอัตราร้อยละ 4 ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2544 – 30 พฤษภาคม 2555 ให้แก่กองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เพื่อประโยชน์สาธารณะ ตามประกาศ กทช. เรื่อง หลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขในการจัดให้มีบริการโทรคมนาคมพื้นฐานและบริการเพื่อสังคม โดยภายหลังจากที่สำนักงาน กสทช. แจ้งผลการพิจารณาตามมติที่ประชุมให้แก่ผู้รับใบอนุญาตจำนวน 30 ราย ที่มีภาระต้องจัดสรรเงินรายได้เข้ากองทุน ปรากฏว่ามีผู้รับใบอนุญาตจำนวน 13 ราย ยื่นอุทธรณ์ขอให้ยกเลิกมติดังกล่าว โดยในจำนวนนี้มี 1 รายที่นำส่งเงินรายได้แล้ว แต่ก็ขอใช้สิทธิอุทธรณ์ด้วย

เหตุของข้อพิพาทนี้ เกิดขึ้นตั้งแต่สมัยคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ที่บังคับใช้ประกาศหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการจัดให้มีบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและบริการเพื่อ สังคม (ฉบับที่ 2) ลงวันที่ 1 ตุลาคม 2552 ซึ่งกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตแบบที่ 2 ที่มีโครงข่ายเป็นของตนเองและแบบที่ 3 เป็นผู้รับใบอนุญาตที่มีหน้าที่ในการจัดให้มีบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและบริการเพื่อสังคม หรือบริการ USO โดยผู้รับใบอนุญาตสามารถเลือกดำเนินการจัดให้มีบริการ USO ตามภารกิจและพื้นที่เป้าหมายที่ประกาศกำหนด (Play) หรือจัดสรรรายได้จากการประกอบกิจการในอัตราร้อยละ 4 ต่อปี (Pay) ให้แก่กองทุนพัฒนากิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ว่าในเวลาต่อมา มีการประกาศใช้ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ซึ่งกฎหมายใหม่กำหนดให้ กสทช. จัดทำแผนการจัดให้มีบริการ USO พร้อมทั้งกำหนดค่าใช้จ่ายและเรียกเก็บจากผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคมเพื่อนำไปใช้ดำเนินการสนับสนุนการจัดให้มีบริการ USO ตามแผน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือกฎหมายใหม่กำหนดให้ผู้ประกอบการต้องใช้วิธีการ Pay เท่านั้น ซึ่งในช่วงเปลี่ยนผ่านที่กระบวนการแต่งตั้ง กสทช. มาปฏิบัติหน้าที่ตาม พ.ร.บ. ยังไม่แล้วเสร็จ และยังไม่มีการจัดทำแผนการจัดให้มีบริการ USO ตามกฎหมายใหม่ ทำให้ระหว่างนั้นจึงยังไม่มีการจัดให้บริการ USO ไม่ว่าจะด้วยวิธีการ Play หรือ Pay ก็ตาม พร้อมกับเกิดข้อถกเถียงทางกฎหมายว่า ในช่วงระยะเวลาภายหลังจากที่ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 มีผลบังคับใช้แล้ว แต่การประกาศกำหนดแผน USO และค่าใช้จ่ายที่จะเรียกเก็บจากผู้รับใบอนุญาตเพื่อนำไปใช้ดำเนินการตามแผนยังไม่แล้วเสร็จ การเรียกเก็บค่า USO จากผู้รับใบอนุญาตในช่วงระยะเวลาดังกล่าว จะสามารถดำเนินการได้หรือไม่ อย่างไร โดยในส่วนผู้รับใบอนุญาตได้โต้แย้งการเรียกเก็บค่า USO ในช่วงเวลานั้นว่า เป็นการรอนสิทธิผู้รับใบอนุญาตในช่วงเวลาที่ประกาศหลักเกณฑ์เดิมยังมีผลบังคับใช้ ซึ่งเปิดโอกาสให้เลือกระหว่างวิธีการ Play หรือ Pay

อย่างไรก็ดี สำนักงาน กสทช. ได้เคยมีหนังสือหารือข้อถกเถียงนี้ไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีหนังสือตอบกลับลงวันที่ 11 เมษายน 2557 วินิจฉัยว่า การให้บริการ USO จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ของ พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 และ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ประกอบกัน ดังนั้น กสทช. จึงสามารถเรียกเก็บค่าใช้จ่ายหรือการกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตต้องจัดสรรเงินรายได้จากการประกอบกิจการโทรคมนาคมได้ อีกทั้งผู้รับใบอนุญาตในตอนนั้นก็ทราบล่วงหน้าอยู่แล้วว่า มีหน้าที่ต้องจัดสรรรายได้จากการประกอบกิจการร้อยละ 4 ให้แก่กองทุน ซึ่งผู้รับใบอนุญาตย่อมต้องคำนวณค่าใช้จ่ายดังกล่าวไว้ในค่าบริการที่เรียกเก็บจากผู้บริโภคแล้ว จึงไม่น่าที่จะได้รับผลกระทบแต่อย่างใด ซึ่งในการประชุม กทค. ครั้งที่ 32/2558 คราวนั้น กทค. ก็ได้มีมติยึดตามความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตจำนวน 30 ราย นำส่งรายได้ร้อยละ 4 เข้ากองทุน แต่เมื่อมีผู้รับใบอนุญาตบางส่วนอุทธรณ์มติ กทค. มายังสำนักงาน กสทช. โดยที่ไม่ได้มีข้อเท็จจริงเพิ่มเติม ก็คงต้องตามดูว่า กทค. จะพิจารณารับคำอุทธรณ์และพิจารณาเปลี่ยนแปลงมติหรือไม่ หรือว่าจะไม่พิจารณาคำอุทธรณ์