พิจารณาร่างประกาศกระบวนการรับและพิจารณาเรื่องร้องเรียน, ข้อพิพาทเรื่องเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีโอที

as11.59

ในการประชุมคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ครั้งที่ 11/2559 วันพุธที่ 25 พฤษภาคม 2559 มีวาระที่น่าจับตาคือ เรื่องพิจารณาร่างประกาศ กสทช. เรื่องกระบวนการรับและพิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม และข้อพิพาทเรื่องการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีโอที

วาระพิจารณาร่างประกาศกระบวนการรับและพิจารณาเรื่องร้องเรียน
วาระนี้เป็นเรื่องที่สำนักงาน กสทช. เสนอให้ กทค. พิจารณาร่างประกาศ กสทช. เรื่องกระบวนการรับและพิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. … ภายหลังจากการจัดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ โดยร่างประกาศดังกล่าวเป็นการปรับปรุงประกาศ กทช. เรื่องกระบวนการรับเรื่องร้องเรียนและพิจารณาเรื่องร้องเรียนของผู้ใช้บริการ พ.ศ. 2549 ซึ่งเป็นประกาศที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน ทั้งนี้ เพื่อให้กระบวนการรับและพิจารณาเรื่องร้องเรียนมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยในการประชุม กทค. ครั้งที่ 6/2556 เมื่อวันพุธที่ 6 กุมภาพันธ์ 2556 ที่ประชุมได้มีมติเห็นชอบในหลักการกรอบแนวทางในการแก้ไขปรับปรุงประกาศไว้หลายประเด็น สาระหลักคือเอื้อต่อการเข้าถึงของผู้ที่ได้รับความเดือดร้อน ปรับปรุงระบบงานให้กระชับ ชัดเจน และมีประสิทธิภาพ กำหนดระยะเวลาให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการที่ชัดเจนแน่นอน

อย่างไรก็ตาม ร่างประกาศที่ได้มีการปรับปรุงภายหลังการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะดูเหมือนยังมีหลายประเด็นที่ไม่ตอบโจทย์ หลายเรื่องไม่สอดคล้องกับข้อเสนอแนะของผู้บริโภค อีกทั้งมีการตัดสิทธิบางเรื่องของผู้บริโภคตามประกาศฉบับเดิม กล่าวคือ

1. ไม่อำนวยความสะดวกให้กับผู้บริโภคอย่างเพียงพอ มีการกำหนดให้ผู้ร้องเรียนต้องทำเรื่องร้องเรียนเป็นหนังสือและส่งสำเนาบัตรประชาชนในการยื่นเรื่องร้องเรียนทั้งในชั้นผู้ให้บริการและชั้นสำนักงาน กสทช. ซึ่งถือเป็นการเพิ่มภาระและเป็นอุปสรรคแก่ผู้ร้องเรียนอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการร้องเรียนในชั้นผู้ให้บริการ ทั้งที่ประกาศฉบับเดิมก็ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขนี้ไว้ ในทางตรงกันข้ามไม่ควรนำเรื่องนี้มาเป็นอุปสรรคหรือสร้างความยุ่งยากในการยื่นเรื่องร้องเรียนของผู้บริโภคทั้งในชั้นผู้ให้บริการและชั้นสำนักงาน กสทช. เพราะปัญหาบางเรื่องที่เกิดการละเมิดสิทธิขึ้น สมควรต้องมีการระงับการกระทำนั้นโดยเร็ว ดังนั้นควรเปิดโอกาสให้ผู้บริโภคสามารถร้องเรียนทางวาจาโดยทางโทรศัพท์ได้ ส่วนการแสดงบัตรประชาชนหรือสำเนาบัตรควรเป็นเพียงกระบวนการตรวจสอบหรือระบุตัวตนในภายหลังก็น่าจะเพียงพอ

2. กระบวนการไต่สวนยังไม่เปิดกว้างในการแสวงหาข้อเท็จจริง ร่างประกาศฉบับนี้มีการตัดสาระสำคัญของประกาศฉบับเดิมในประเด็นที่ว่า “สำนักงานอาจขอให้ผู้รับใบอนุญาตรายอื่นนอกจากผู้รับใบอนุญาตที่ถูกร้องเรียนหรือผู้ที่เกี่ยวข้องกับการกระทำที่เป็นเหตุแห่งการร้องเรียนมาให้ข้อเท็จจริงได้ตามความจำเป็น” เนื่องจากการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องเรียนเป็นการพิจารณาแบบไต่สวน ผู้พิจารณามีสิทธิขอข้อมูลจากบุคคลที่เกี่ยวข้องหรือแสวงหาพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้องมาประกอบการพิจารณาได้ ซึ่งผู้พิจารณาจำเป็นต้องมีบทบาทอำนวยความยุติธรรมให้กับทุกฝ่าย ดังนั้นการเปิดช่องดังกล่าวไว้ย่อมเป็นประโยชน์และไม่มีข้อเสียหาย

3. ขาดการเปิดเผยผลการพิจารณา ร่างประกาศฉบับใหม่มีการตัดประเด็นเรื่องการกำหนดให้สำนักงาน กสทช. จัดพิมพ์รายงานการพิจารณาข้อพิพาทแต่ละเรื่องเปิดเผยเป็นการทั่วไปและใช้ยึดถือเป็นบรรทัดฐานในการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทของคณะกรรมการต่อไป ทั้งนี้ การเผยแพร่คำวินิจฉัยข้อพิพาทจะเป็นประโยชน์ทั้งต่อผู้บริโภคและผู้ประกอบการ กล่าวคือ ผู้บริโภคก็จะได้รับทราบและรักษาสิทธิของตน ส่วนผู้ประกอบการก็จะได้ระมัดระวังไม่ให้มีการกระทำที่เป็นการละเมิดผู้บริโภค รวมถึงทราบว่าการกระทำในลักษณะใดเป็นความผิด และต้องดำเนินการแก้ไขเยียวยาอย่างไร เป็นต้น

4. ยังคงมีลักษณะพิจารณาแก้ไขปัญหาเป็นรายกรณี ประเด็นนี้ผู้บริโภคเสนอแนะเพิ่มเติมว่า กรณีเรื่องร้องเรียนที่มีผลกระทบกับผู้ใช้บริการในวงกว้างและเป็นเรื่องร้องเรียนที่มีข้อเท็จจริงในลักษณะเดียวกัน ควรกำหนดเป็นหน้าที่ กทค. ต้องมีคำสั่งเป็นการทั่วไปเพื่อป้องกัน แก้ไขปัญหา และเยียวยาผู้ใช้บริการทุกรายที่ประสบปัญหาในลักษณะเดียวกัน และมีคำสั่งให้ผู้ให้บริการรายอื่นยุติการกระทำในลักษณะเดียวกันกับกรณีที่ถูกร้องเรียน นอกจากนี้ ควรมีการกำหนดให้ผู้ให้บริการมีหน้าที่พิสูจน์ข้อเท็จจริงในประเด็นต่างๆ ที่มีการร้องเรียนให้ชัดเจน ไม่เฉพาะแต่เรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับค่าธรรมเนียมหรือค่าบริการที่ไม่ถูกต้องเท่านั้น แต่ข้อเสนอนี้ไม่ได้รับการตอบสนองแต่อย่างใด

วาระข้อพิพาทเรื่องการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีโอที
วาระนี้สืบเนื่องจาก บจ. แอมเน็กซ์มีหนังสือแสดงความประสงค์ขอเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมกับ บมจ. ทีโอที เมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2558 แต่ไม่ได้รับการตอบรับการเชื่อมต่อโครงข่ายจาก บมจ. ทีโอที ต่อมา สำนักงาน กสทช. ได้ประชุมหารือกับผู้แทนทั้งสองบริษัท พร้อมทั้งชี้แจงว่าตามประกาศ กสทช. เรื่องการใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม พ.ศ. 2556 กรณีที่มีการปฏิเสธไม่ให้เชื่อมต่อหรือใช้โครงข่ายโทรคมนาคม หรือมีข้อพิพาทเกิดขึ้น ให้คู่กรณีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีสิทธิร้องขอให้ กสทช. พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดได้ ซึ่ง บมจ. ทีโอที ได้มีหนังสือด่วนที่สุด ลงวันที่ 27 มกราคม 2559 ขอให้สำนักงาน กสทช. พิจารณาข้อหารือเกี่ยวกับการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีโอที เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดผลกระทบต่อสัญญาร่วมการงานระหว่าง บมจ. ทีทีแอนด์ที กับ บมจ. ทีโอที

ทั้งนี้ ข้อหารือของ บมจ. ทีโอที คือ ขอให้อนุญาตให้ชะลอการบังคับการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมกับ บจ. แอมแน็กซ์ ตามประกาศ กสทช. เรื่องการใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม พ.ศ. 2556 และชะลอการจัดทำ Office Data และเปิด Translator ให้กับเลขหมายของ บจ. แอมแน็กซ์ ตามประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์การจัดสรรและบริหารเลขหมายโทรคมนาคม พ.ศ. 2557 ออกไปก่อน นอกจากนี้ ยังขอทราบความชัดเจนเรื่องการควบรวมกิจการระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีทีแอนด์ที ว่าเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการควบรวมและการถือหุ้นไขว้ในการกิจการโทรคมนาคมหรือไม่ รวมทั้งขอให้พิจารณาทบทวนการอนุญาตให้มีการควบรวมกิจการระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีทีแอนด์ที ด้วย

ในประเด็นข้อพิพาทเรื่องการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมนี้ เป็นที่ชัดเจนว่า มาตรา 25 แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตที่มีโครงข่ายโทรคมนาคมมีหน้าที่ให้ผู้รับใบอนุญาตรายอื่นเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมของตน โดยมิได้กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตที่มีโครงข่ายโทรคมนาคมสามารถปฏิเสธการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคมขณะที่ยินยอมให้ผู้รับใบอนุญาตรายอื่นใช้โครงข่ายโทรคมนาคมได้ ทำนองเดียวกันกับข้อ 58 ของประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์การจัดสรรและบริหารเลขหมายโทรคมนาคมที่กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคมรายอื่นที่ได้รับแจ้ง มีหน้าที่ดำเนินการให้เลขหมายของตนสามารถติดต่อกับเลขหมายตามที่ได้รับแจ้งภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งจากผู้ได้รับการจัดสรร

จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว เห็นได้ชัดว่ามีเจตนารมณ์มุ่งคุ้มครองสิทธิของผู้ใช้บริการในการติดต่อสื่อสารถึงกันได้ แม้ว่าจะใช้บริการโทรคมนาคมของผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมต่างรายกันก็ตาม อีกทั้งมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมระหว่างผู้ได้รับใบอนุญาต ดังนั้นการที่ บมจ. ทีโอที ปฏิเสธการเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม รวมทั้งการจัดทำ Office Data และเปิด Translator ให้กับเลขหมายของ บจ. แอมแน็กซ์ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ส่วนประเด็นที่ บมจ. ทีโอที ขอให้ กทค. พิจารณาทบทวนการอนุญาตให้มีการควบรวมกิจการระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีทีแอนด์ที นั้น เป็นประเด็นที่น่าขบคิด เพราะการอนุญาตให้มีการควบรวมกิจการระหว่างสองบริษัทโดยมติ กทค. ครั้งที่ 31/2556 เมื่อวันที่ 29 สิงหาคม 2556 ก็ปรากฏข้อเท็จจริงอยู่แล้วว่า ผู้ถือหุ้นของ บจ. แอมเน็กซ์ มี บมจ. ทีทีแอนด์ที ถือหุ้นอยู่ถึงร้อยละ 99.99 ของทุนจดทะเบียน ในขณะที่ บมจ. ทีทีแอนด์ที กำลังตกอยู่ในสถานการณ์ลำบาก เนื่องด้วยอยู่ในระหว่างดำเนินการตามแผนฟื้นฟูกิจการ นอกจากนี้ มติ กทค. เสียงส่วนใหญ่ ในการประชุม กทค. ครั้งที่ 29/2557 เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2557 ที่อนุญาตให้ บจ. แอมเน็กซ์ เพิ่มบริการโทรศัพท์ประจำที่ ก็มีประเด็นน่าสงสัยว่าขัดต่อกฎหมายและอาจส่งผลกระทบต่อสิทธิตามสัญญาสัมปทานของ บมจ. ทีโอที หรือไม่ เนื่องจากผู้หุ้นรายใหญ่ของ บจ. แอมเน็กซ์ ซึ่งก็คือ บมจ. ทีทีแอนด์ที นั้น เป็นผู้รับสัมปทานจาก บมจ. ทีโอที ตามสัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนขยายกิจการโทรศัพท์พื้นฐานอยู่ก่อนแล้ว แถมยังมีพื้นที่ให้บริการที่ทับซ้อนกันอีก

ยิ่งไปกว่านั้น ปัจจุบันศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ บมจ. ทีทีแอนด์ที เด็ดขาดแล้ว มีผลให้ห้ามทำธุรกรรมใดๆ เกี่ยวกับทรัพย์สินหรือกิจการของตน ดังนั้นการที่ บมจ. ทีโอที หยิบยกเรื่องขอให้พิจารณาทบทวนการอนุญาตให้มีการควบรวมกิจการระหว่าง บจ. แอมแน็กซ์ กับ บมจ. ทีทีแอนด์ที จึงเป็นประเด็นที่ กทค. น่าจะนำมาพิจารณาร่วมด้วย รวมทั้งในประเด็นที่หากศาลมีคำพิพากษาให้ บมจ. ทีทีแอนด์ที ล้มละลาย ซึ่งจะมีผลทั้งต่อสถานะคุณสมบัติของ บมจ. ทีทีแอนด์ที และใบอนุญาตของ บจ. แอมเน็กซ์ด้วย ในเรื่องนี้ก็ควรมีการหามาตรการป้องกันผลกระทบในการให้บริการของทั้งสองบริษัทที่จะเกิดขึ้นต่อไป