วาระการประชุมคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ครั้งที่ 13/2558 วันอังคารที่ 30 มิถุนายน 2558 มีวาระที่น่าจับตาคือ เรื่องการพิจารณาร่างรายงานการกำกับดูแลผู้มีอำนาจเหนือตลาด เรื่องผลหารือด้านกฎหมายกรณีตั้งเสาส่งสัญญาณโดยไม่มีการทำความเข้าใจกับประชาชน รวมทั้งวาระสำคัญที่ตกค้างจากการพิจารณาในการประชุม กทค. ครั้งที่แล้ว ได้แก่ เรื่องการพิจารณาร่างประกาศเรื่องการกระทำที่น่าจะเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคมฯ เรื่องแนวทางการนำคลื่นความถี่ 2.3 GHz และ 2.6 GHz เพื่อใช้สำหรับการประกอบกิจการโทรคมนาคม และเรื่องรายงานเกี่ยวกับการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว
วาระพิจารณาร่างรายงานการกำกับดูแลผู้มีอำนาจเหนือตลาด
วาระนี้เป็นการพิจารณาร่างรายงานการวิเคราะห์ระดับความมีประสิทธิภาพของการแข่งขันของตลาดโทรคมนาคมที่เกี่ยวข้อง กำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญ และกำหนดมาตรการเฉพาะในการกำกับดูแล ซึ่งในการประเมินประสิทธิภาพการแข่งขันในตลาด หากพบว่าตลาดมีการแข่งขันที่ขาดประสิทธิภาพ สำนักงาน กสทช. ก็จะตรวจสอบว่าผู้ให้บริการรายใดบ้างที่มีอำนาจเหนือตลาด และจะมีการกำหนดมาตรการเฉพาะสำหรับกำกับดูแลผู้มีอำนาจเหนือตลาดขึ้น โดยทั่วไปการกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาด จะมีการทบทวนกันทุก 3 – 5 ปี
ในการทบทวนการกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดครั้งนี้ พบข้อบกพร่องที่ชวนฉงนสงสัยหลายเรื่อง เช่นในตลาดค้าปลีกบริการ ร่างรายงานฯ ระบุว่า การแข่งขันในตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ประเภทเสียงยังคงขาดประสิทธิภาพ แต่ผลการวิเคราะห์กลับไม่พบว่ามีผู้ให้บริการรายใดเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด ทั้งที่กลุ่ม AIS มีส่วนแบ่งตลาดในแง่ของรายได้สูงเกินครึ่งหนึ่งของทั้งตลาดหรือประมาณร้อยละ 54 ในไตรมาส 3 ปี 2557 ขณะที่บริการ 3G พบว่า ตลาดมีการแข่งขันอย่างมีประสิทธิภาพ จึงไม่ดำเนินการค้นหาผู้มีอำนาจเหนือตลาด ทั้งที่ในสภาพการณ์จริงมีผู้ให้บริการเพียง 3 รายหลัก คือ AWN DTN และ RFT โดยให้บริการตั้งแต่ต้นน้ำไปจนถึงปลายน้ำ ไม่มีแนวโน้มว่าจะมีผู้เล่นรายใหม่เข้าสู่ตลาดได้ ซึ่งมีความเป็นไปได้ที่ในท้ายที่สุดอาจนำไปสู่ข้ออ้างที่สำนักงาน กสทช. จะไม่กำกับดูแลผู้ให้บริการในตลาดนี้ในอนาคต
สำหรับตลาดค้าส่งบริการก็เช่นกัน ผู้รับใบอนุญาตคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz ทั้งสามรายก็ไม่ได้ถูกกำหนดให้เป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด ส่วนตลาดการเข้าถึงบรอดแบนด์ ซึ่งเป็นตลาดขายส่งของตลาดอินเทอร์เน็ตเคลื่อนที่ ร่างรายงานฯ ก็ยกเหตุผลว่า เนื่องจากผู้ให้บริการกำลังลงทุนวางโครงข่าย จึงไม่ต้องเข้าไปกำกับดูแล โดยผู้ให้บริการสำคัญที่หลุดออกจากการพิจารณาในครั้งนี้คือการไฟฟ้า ทั้งการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การไฟฟ้านครหลวง และการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ซึ่งล้วนเป็นผู้เล่นรายหลักในตลาดการเข้าถึงบรอดแบนด์และตลาดค้าส่งบริการวงจรเช่า โดยปัจจุบันผู้ให้บริการหลายรายได้เข้าทำสัญญาการใช้โครงข่ายแล้ว แต่ร่างรายงานฯ กลับวิเคราะห์ว่า การไฟฟ้านำส่วนที่เหลือจากการใช้ในองค์กรมาให้บริการ จึงไม่นำการไฟฟ้ามาพิจารณาร่วมด้วย
ส่วนมาตรการเฉพาะที่จะนำมาใช้กำกับดูแลผู้ให้บริการในระดับขายส่งที่ถูกกำหนดให้เป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด โดยหลักๆ ก็เป็นเพียงการกำหนดให้ผู้มีอำนาจเหนือตลาดจัดทำข้อเสนอและเปิดเผยสัญญาการใช้หรือเชื่อมต่อโครงข่าย รวมถึงกำหนดให้ผู้มีอำนาจเหนือตลาดคิดค่าบริการเรียกถึงจุดปลายทาง หรือ ค่า IC ให้สะท้อนต้นทุน ซึ่งมาตรการเหล่านี้เป็นมาตรการทั่วไปตามประกาศ กสทช. ที่เกี่ยวข้องที่ผู้รับใบอนุญาตในระดับโครงข่ายต้องปฏิบัติอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นหรือไม่เป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดก็ตาม ขณะที่การกำหนดอัตราค่าตอบแทนสำหรับการใช้โครงข่ายโทรคมนาคมกลับไม่ถูกนำมาใช้เป็นมาตรการเฉพาะในการกำกับดูแลผู้มีอำนาจเหนือตลาด ทั้งที่มาตรการดังกล่าวเป็นมาตรการพื้นฐานที่หลายประเทศใช้กัน เพื่อให้การเข้าใช้โครงข่ายโทรคมนาคมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมไปถึงเปิดโอกาสให้ผู้ให้บริการรายใหม่สามารถเข้าสู่ตลาดได้ง่ายขึ้น เพิ่มการแข่งขันในตลาดขายปลีก
การที่ผู้มีอำนาจเหนือตลาดในหลายตลาดหลุดรอดจากการกำกับดูแล และมาตรการเฉพาะที่กำหนดขึ้นเพื่อใช้กำกับดูแลก็เป็นเพียงมาตรการระดับอ่อน หรือเป็นการกำกับดูแลเพียงแผ่วเบา แน่นอนว่าย่อมไม่สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอุตสาหกรรมโทรคมนาคมให้มีการแข่งขันเพิ่มขึ้นมากนักในเร็ววันนี้ ส่งผลกระทบโดยตรงต่อผู้ใช้บริการที่ต้องจ่ายค่าบริการราคาแพงต่อไป และยังขาดทางเลือกที่หลากหลายเพียงพอในการเลือกใช้บริการได้อย่างเหมาะสม
วาระผลการหารือคณะอนุกรรมการที่ปรึกษาด้านกฎหมายกรณีตั้งเสาส่งสัญญาณโดยไม่มีการทำความเข้าใจกับประชาชน
เรื่องนี้สืบเนื่องจากที่ประชุม กทค. ครั้งที่ 3/2558 เมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2558 มีมติให้นำกรณีร้องเรียนที่มีการพิจารณาให้ใบอนุญาตเสาส่งสัญญาณโดยที่ผู้ขอรับใบอนุญาตไม่ได้ดำเนินการทำความเข้าใจกับประชาชนที่อาศัยอยู่โดยรอบไปปรึกษาหารือกับคณะอนุกรรมการที่ปรึกษาด้านกฎหมายของ กสทช. ว่า กระบวนการพิจารณาให้ใบอนุญาตดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และหากการทำความเข้าใจกับประชาชน แต่ประชาชนยังไม่เข้าใจชัดเจน จะมีกระบวนการอย่างไร เนื่องจากข้อ 12.5 ของประกาศ กทช. เรื่อง หลักเกณฑ์และมาตรการกำกับดูแลความปลอดภัยต่อสุขภาพของมนุษย์จากการใช้เครื่องวิทยุคมนาคม พ.ศ. 2550 กำหนดว่า “ผู้ขอรับใบอนุญาตมีหน้าที่ต้องทำความเข้าใจกับประชาชนในพื้นที่เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและป้องกันความวิตกกังวลของประชาชนที่อาจเกิดขึ้นได้”
โดยผลการหารือ คณะอนุกรรมการที่ปรึกษากฎหมายเห็นว่า การที่ไม่ได้ดำเนินการจัดให้มีการทำความเข้าใจกับประชาชน ทำให้กระบวนการพิจารณาออกใบอนุญาตไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ความบกพร่องดังกล่าวไม่เป็นเหตุร้ายแรงจนถึงขั้นต้องเพิกถอนใบอนุญาต ซึ่งเลขาธิการ กสทช. มีอำนาจตักเตือนและสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตไปดำเนินการทำความเข้าใจกับประชาชนได้
อย่างไรก็ดี มีข้อน่าสังเกตว่า มติของคณะอนุกรรมการที่ปรึกษากฎหมายไม่ได้ครอบคลุมถึงประเด็นว่า แล้วหากดำเนินการทำความเข้าใจกับประชาชนในภายหลัง แต่ประชาชนยังคงไม่ยอมรับ ผลที่ตามมาจะเป็นอย่างไรต่อไป นอกจากนี้ การยินยอมให้จัดทำความเข้าใจกับประชาชนย้อนหลังทั้งที่กระบวนการพิจารณาออกใบอนุญาตไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะกลายเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ขอรับใบอนุญาตเพิกเฉยต่อกระบวนการจัดทำความเข้าใจกับประชาชนหรือไม่ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้น คาดว่าปัญหาการตั้งเสาส่งสัญญาณที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายย่อมบานปลายมากยิ่งขึ้น ขณะเดียวกันแรงต้านจากประชาชนที่กังวลใจเรื่องผลกระทบและผู้ที่เดือดร้อนจากการตั้งเสาส่งสัญญาณย่อมรุนแรงขึ้นด้วยเช่นกัน
ทางออกที่เหมาะสมจึงเป็นว่า ในการพิจารณาให้ใบอนุญาตของสำนักงาน กสทช. ควรเข้มงวดกับการตรวจสอบหลักฐานให้ถูกต้องครบถ้วน และสร้างมาตรฐานที่เหมาะสมในการจัดกระบวนการทำความเข้าใจกับประชาชนในพื้นที่ตั้งเสาส่งสัญญาณเสียแต่ต้น
วาระพิจารณาร่างประกาศเรื่องการกระทำที่น่าจะเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคมฯ
วาระการพิจารณาร่างประกาศ กสทช. เรื่องการกระทำที่น่าจะเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม โดยอาศัยการใช้เครือข่ายหรือการโฆษณาอันมีลักษณะเป็นการค้ากำไรเกินควร หรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญ พ.ศ. … เป็นการพิจารณาร่างประกาศดังกล่าวภายหลังจากที่ได้ผ่านการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะมาแล้วเมื่อ 12 มีนาคม 2558 และมีการปรับปรุงแก้ไขร่างประกาศ โดยรายละเอียดที่น่าสนใจในการปรับปรุงประกาศฉบับนี้คือ มีการเพิ่มเติมในส่วนภาคผนวกเพื่อแสดงให้เห็นว่าการกระทำในลักษณะใดบ้างที่เข้าข่ายเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค ซึ่งช่วยให้เกิดความชัดเจนในการนำไปบังคับใช้ โดยส่วนใดที่มีการยกตัวอย่างอยู่ในภาคผนวก ก็ไม่จำเป็นต้องมาตีความอีกในภายหลังว่าเข้าข่ายการกระทำที่เอาเปรียบหรือไม่ ซึ่งจะเป็นผลดีทั้งกับการคุ้มครองผู้บริโภคและแนวทางในการดำเนินธุรกิจที่ชัดเจนของผู้ให้บริการ
อย่างไรก็ตาม เนื้อหาของร่างประกาศฉบับนี้ยังมีอีกหลายเรื่องที่ควรปรับปรุงให้เกิดความครอบคลุมและสอดคล้องกับปัญหาที่ผู้บริโภคประสบในปัจจุบัน เช่นเรื่องการปัดเศษบริการอินเทอร์เน็ต การขยายเพดานวงเงินโดยอัตโนมัติ รวมถึงเรื่องการห้ามไม่ให้มีการโทรศัพท์หรือส่งข้อความการโฆษณาจนก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญแก่ผู้บริโภค ซึ่งพบว่า สำนักงาน กสทช. มีการปรับปรุงหลักการจากร่างประกาศเดิมที่มีลักษณะเป็น opt-in ที่ผู้บริโภคได้รับการคุ้มครองโดยอัตโนมัติ กลายเป็นหลัก opt-out ซึ่งผู้บริโภคจะต้องแจ้งไม่ยอมรับโทรศัพท์หรือข้อความที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญก่อน เงื่อนไขลักษณะนี้จึงเหมือนเป็นการอนุญาตให้ผู้ให้บริการกระทำการที่เป็นการก่อความเดือดร้อนรำคาญได้ และผลักภาระให้ผู้บริโภคต้องแจ้งไม่ยอมรับโทศัพท์หรือข้อความนั้นเอง ดังนั้นในส่วนของประเด็นนี้ก็ควรแก้ไขกลับไปใช้หลักของร่างประกาศฉบับเดิม
นอกจากนี้ หลักการที่ต้องกำหนดให้ชัดตั้งแต่ในชั้นนี้เพื่อคุ้มครองผู้บริโภค นั่นคือ ตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ กำหนดให้ กสทช. มีหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการของผู้ประกอบการมิให้มีการดำเนินการใดๆ ในประการที่น่าจะเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค และให้ กสทช. มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการระงับการดำเนินการดังกล่าว ดังนั้น ผู้ที่ใช้สิทธิตามร่างประกาศนี้จึงควรเป็นบุคคลใดก็ได้ที่พบเห็นว่ามีการกระทำที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค แล้วแจ้งให้ กสทช. ดำเนินการ รวมถึงสำนักงาน กสทช. หรือคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคฯ และคณะกรรมการ กสทช. ก็สามารถดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงได้เอง หากเห็นว่ามีการกระทำที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคโดยไม่จำเป็นต้องรอให้มีการผู้ร้องเรียน
วาระแนวทางการนำคลื่นความถี่ 2.3 GHz และ 2.6 GHz เพื่อใช้สำหรับการประกอบกิจการโทรคมนาคม
จากการที่แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ พ.ศ. 2555 กำหนดให้ใช้คลื่นความถี่ย่าน 2.3 GHz และ 2.6 GHz ในกิจการโทรคมนาคม แต่ปัจจุบันความถี่ทั้งสองย่านมีการใช้งานของผู้ใช้คลื่นความถี่เดิมอยู่ทั้งในกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ กิจการโทรคมนาคม และกิจการวิทยุคมนาคม ที่ประชุม กทค. เมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2557 จึงมีมติมอบหมายให้สำนักงาน กสทช. ตั้งคณะทำงานขึ้นมาเพื่อศึกษาแนวทางนำคลื่นความถี่ย่าน 2.3 GHz และ 2.6 GHz มาใช้ในกิจการโทรคมนาคม โดยคณะทำงานชุดดังกล่าวได้ดำเนินการศึกษาแล้วเสร็จ และนำเสนอให้ที่ประชุม กทค. พิจารณาในครั้งนี้ โดยประเด็นที่น่าจับตาคือมีการเสนอให้แก้ไขกฎหมายว่าให้สามารถนำเงินจากการประมูลและกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะ มาใช้ชดเชยการโยกย้ายความถี่ได้ ซึ่งประเด็นนี้คงต้องศึกษาแนวทางการดำเนินการและวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นอย่างรัดกุมด้วย เพราะหากการชดเชยไม่สะท้อนมูลค่าที่แท้จริงของคลื่นความถี่ที่เรียกคืน ก็อาจทำให้รัฐเป็นฝ่ายเสียประโยชน์ได้ นอกจากนี้ ในส่วนข้อเสนอที่จะไปกระทบสิทธิของผู้ที่ได้รับการจัดสรรคลื่นความถี่เดิม เช่น อสมท. ก็จำเป็นต้องจำเป็นต้องรอการพิจารณาให้ความเห็นจากส่วนงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง อาทิ คณะอนุกรรมการพิจารณาความจำเป็นในการใช้คลื่นความถี่ด้านกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ หรือคณะทำงานพิจารณาการร้องขอความเป็นธรรมเกี่ยวกับการประกอบกิจการโทรทัศน์ เป็นต้น เพื่อให้เกิดความรอบคอบและรอบด้านด้วยเช่นกัน
วาระรายงานเกี่ยวกับการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว
วาระนี้เป็นการรายงานเกี่ยวกับการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าวประจำปี 2557 ให้ที่ประชุม กทค. รับทราบ รวมทั้งเสนอให้ที่ประชุมพิจารณากรอบหลักเกณฑ์การพิจารณาการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว ทั้งในกรณีผู้รับใบอนุญาตเป็นบริษัทเอกชนและเป็นรัฐวิสาหกิจ
ทั้งนี้ รายงานเกี่ยวกับการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าวประจำปี 2557 ระบุว่า ในปี 2557 มีผู้รับใบอนุญาตที่เข้าข่ายมีหน้าที่ต้องรายงานพฤติการณ์และสถานภาพการครอบงำกิจการให้ กสทช. ทราบ จำนวนทั้งสิ้น 59 ราย แบ่งเป็นผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคมจำนวน 53 ราย และผู้รับสัมปทานจำนวน 6 ราย แต่ปรากฏว่ามีจำนวน 12 รายที่ไม่ปฏิบัติตามประกาศ กสทช. เรื่องการกำหนดข้อห้ามการกระทำที่มีลักษณะเป็นการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว พ.ศ. 2555 เนื่องจากไม่จัดส่งข้อมูลเอกสารหลักฐานหรือจัดส่งมาไม่เพียงพอต่อการพิจารณา ซึ่งเป็นประเด็นที่สำนักงาน กสทช. ต้องติดตามเอกสารหลักฐานและตรวจสอบให้เป็นไปตามกฎหมายต่อไป
อย่างไรก็ดี ประเด็นที่น่าจับตาในวาระนี้คือข้อเสนอของสำนักงาน กสทช. ที่เสนอให้อนุโลมรายงานการตรวจสอบข้อห้ามการกระทำที่มีลักษณะเป็นการครอบงำโดยคนต่างด้าวตามหลักเกณฑ์การพิจารณาการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าวตามประกาศกำหนด ซึ่งอาจเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้อง เนื่องจากจะทำให้ขาดข้อมูลที่ครบถ้วนหรือเพียงพอต่อการพิจารณาของสำนักงาน กสทช. ได้ แม้ในทางปฏิบัติประกาศฉบับนี้อาจไม่สอดคล้องกับการพัฒนาอุตสาหกรรมโทรคมนาคมของประเทศไทยก็ตาม กล่าวคือ มีการกำหนดกรอบหลักเกณฑ์ลงรายละเอียดถึงในระดับการบริหารงานภายในบริษัท เช่นการห้ามถือหุ้นโดยคนต่างด้าวที่มีสิทธิออกเสียงตั้งแต่กึ่งหนึ่งของจำนวนสิทธิออกเสียงทั้งหมด การห้ามถือหุ้นโดยคนต่างด้าวที่มีอำนาจควบคุมคะแนนเสียงส่วนใหญ่ในที่ประชุมผู้ถือหุ้น หรือการห้ามแต่งตั้งหรือถอดถอนกรรมการตั้งแต่กึ่งหนึ่งของกรรมการทั้งหมดโดยคนต่างด้าว ซึ่งการกำหนดรายละเอียดในลักษณะนี้อาจสร้างความไม่มั่นใจในการลงทุนของต่างชาติได้