วาระการประชุมคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ครั้งที่ 10/2558 วันอังคารที่ 19 พฤษภาคม 2558 มีวาระสำคัญที่น่าจับตาอย่างมาก คือเรื่องข้อเสนอหลักเกณฑ์การกำกับดูแลอัตราค่าบริการโทรคมนาคมด้วยวิธี Price Cap ซึ่งจะเกี่ยวพันกับอัตราค่าบริการโทรคมนาคมในอนาคตของประเทศไทยว่าจะถูกหรือแพง นอกจากนี้ ยังมีประเด็นเรื่องข้อเสนอแนะในการจัดการเรื่องร้องเรียนของคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคด้านกิจการโทรคมนาคม เรื่องการแก้ไขประกาศเรื่องกระบวนการรับเรื่องร้องเรียน และเรื่องแนวทางการพิจารณาคำขอต่ออายุใบอนุญาตกรณียื่นคำขอหลังจากที่ใบอนุญาตเดิมหมดอายุไปแล้ว
วาระข้อเสนอหลักเกณฑ์การกำกับดูแลอัตราค่าบริการโทรคมนาคมด้วยวิธี Price Cap
สำนักงาน กสทช. ได้จัดทำหลักเกณฑ์การกำกับดูแลอัตราค่าบริการโทรคมนาคมด้วยวิธีการ Price Cap เสนอต่อที่ประชุม กทค. เพื่อพิจารณา ซึ่งมาตรการดังกล่าวจะนำมาใช้ทดแทนมาตรการกำกับดูแลแบบเดิมที่เป็นการกำหนดอัตราค่าบริการขั้นสูงในแต่ละหน่วยบริการ กล่าวคือค่าโทรในระบบ 2G ต้องไม่เกิน 99 สตางค์/นาที ส่วนอัตราค่าบริการ 3G บนย่านความถี่ 2.1 GHz ก็ต้องลดลงไม่ต่ำกว่า 15 เปอร์เซ็นต์ ทั้งการให้บริการประเภทเสียง MMS SMS และ Mobile Internet ดังนั้นผู้ให้บริการจึงไม่สามารถปรับขึ้นอัตราค่าบริการเกินกว่าที่สำนักงาน กสทช. กำหนดไว้ได้ ในขณะที่วิธีการ Price Cap เป็นการกำกับจากดัชนีราคา (Price Index) โดยคำนวณจากดัชนีราคาปีก่อนหน้า เงินเฟ้อ และปัจจัยด้านประสิทธิภาพ ดังนั้นหากเงินเฟ้อสูงขึ้นกว่าปัจจัยด้านประสิทธิภาพ ดัชนี Price Cap ก็จะสูงขึ้นด้วย นั่นหมายความว่าผู้ให้บริการสามารถขึ้นราคาค่าบริการได้ เนื่องจากการกำกับดูแลอัตราค่าบริการด้วยวิธีการ Price Cap เป็นวิธีการที่อนุญาตให้ผู้ให้บริการขึ้นค่าบริการได้ไม่เกินกว่าดัชนี Price Cap ที่สำนักงาน กสทช. คำนวณขึ้น การเปลี่ยนแปลงมาตรการกำกับดูแลจากรูปแบบเดิมมาเป็นวิธีการ Price Cap จึงเป็นการลดความเข้มงวดในการกำกับดูแลลง และอาจนำไปสู่การขึ้นราคาค่าบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในอนาคตได้ ทั้งที่แนวโน้มอัตราค่าบริการโทรคมนาคมในต่างประเทศล้วนมีแนวโน้มถูกลง
ยิ่งไปกว่านั้น วิธีการกำกับดูแลด้วยวิธีการ Price Cap ตามที่สำนักงาน กสทช. เสนอก็ยังค่อนข้างคลุมเครือ เพราะไม่มีการทบทวนต้นทุนของผู้ใช้บริการว่าเปลี่ยนแปลงไปอย่างไรบ้าง ไม่มีการระบุว่าปัจจัยด้านประสิทธิภาพที่เป็นตัวแปรสำคัญนั้นคืออะไร คำนวณอย่างไร แถมกระบวนจัดทำหลักเกณฑ์ที่ผ่านมาก็จัดประชุมกลุ่มย่อยรับฟังความเห็นเฉพาะจากบริษัทผู้ให้บริการเท่านั้น ไม่เคยพูดคุยหรือรับฟังความเห็นจากตัวแทนกลุ่มผู้บริโภคซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรง มิหนำซ้ำในการคำนวณดัชนีราคา สำนักงาน กสทช. ก็ไม่มีการขอข้อมูลราคาค่าบริการใดๆ จากผู้ให้บริการเลยเป็นเพียงการขอข้อมูลรายได้และปริมาณการใช้มาคำนวณเท่านั้น จึงมองไม่ออกเลยว่าจะเป็นกำกับดูแลราคาค่าบริการอย่างไร
นอกจากหลักเกณฑ์การกำกับดูแลอัตราค่าบริการด้วยวิธีการ Price Cap แล้ว ในการประชุมครั้งนี้ สำนักงาน กสทช. ยังเตรียมเสนอหลักเกณฑ์การกำหนดรายการส่งเสริมการขายสำหรับผู้ใช้บริการขั้นเริ่มต้น (Entry-level Product) สำหรับบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่และบริการอินเทอร์เน็ตประจำที่มาพร้อมกันด้วย ทั้งนี้ การกำหนดรายการส่งเสริมการขายสำหรับผู้ใช้บริการขั้นเริ่มต้นนั้น ก็เพื่อส่งเสริมการใช้บริการโทรคมนาคมให้กับผู้ที่ไม่เคยใช้งานหรือผู้มีรายได้น้อย อย่างไรก็ดี หลักเกณฑ์ดังกล่าวยังมิได้ระบุรายละเอียดในแต่ละรูปแบบการให้บริการว่าประกอบไปด้วยบริการใดบ้าง หรือความเร็วในการเชื่อมต่ออินเทอร์เน็ตเป็นเท่าไร แต่มีการระบุแนวทางไว้เพียงว่าอาจเลือกโปรโมชั่นที่ถูกที่สุดของผู้ให้บริการมาเป็นรายการส่งเสริมการขายขั้นเริ่มต้น ซึ่งหากเป็นเช่นนั้น ก็สามารถคาดการณ์ได้ว่ารายการส่งเสริมการขายดังกล่าวอาจมิได้ช่วยเพิ่มการเข้าถึงบริการโทรคมนาคมได้มากนัก
วาระข้อเสนอแนะในการจัดการเรื่องร้องเรียนของคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคด้านกิจการโทรคมนาคม
ภายหลังสิ้นสุดการปฏิบัติงานของคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคด้านกิจการโทรคมนาคม ชุดนางสาวสารี อ๋องสมหวัง เป็นประธาน เมื่อต้นปีที่ผ่านมา คณะอนุกรรมการชุดดังกล่าวได้สรุปผลการดำเนินงานในการจัดการเรื่องร้องเรียน และนำเสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับปัญหาและอุปสรรค รวมถึงจัดทำข้อเสนอแนะให้กับคณะอนุกรรมการชุดใหม่และ กทค.
ทั้งนี้ คณะอนุกรรมการชุดดังกล่าว เริ่มต้นปฏิบัติงานเมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2554 ครบวาระเมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2557 แต่มีการขยายระยะเวลาปฏิบัติงานออกไปอีก 3 เดือน ซึ่งสิ้นสุดการปฏิบัติงานอย่างเป็นทางการในวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2558 โดยในช่วง 3 ปีเศษที่ผ่านมา มีการจัดประชุมทั้งสิ้น 52 ครั้ง พิจารณาเรื่องร้องเรียนทั้งสิ้น 422 เรื่อง จัดทำข้อเสนอแนะ 28 เรื่อง จัดแถลงข่าว 16 ครั้ง ในส่วนของปัญหาและอุปสรรค พบว่ามีหลายกรณีที่ผู้ร้องเรียนให้ข้อมูลไม่ชัดเจนหรือบริษัทไม่ได้แจ้งผลการตรวจสอบภายในระยะเวลาที่กำหนด ทำให้กระบวนการพิจารณาเรื่องร้องเรียนเกิดความล่าช้า นอกจากนี้ พบว่ากระบวนการรับเรื่องร้องเรียนมีหลายขั้นตอน เช่นเมื่อผ่านการพิจารณาของคณะอนุกรรมการฯ ไปแล้ว ก็ยังต้องผ่านขั้นตอนเสนอ กทค. กลั่นกรองความเห็น และรอการบรรจุเป็นวาระพิจารณาในการประชุม กทค. ทำให้เรื่องร้องเรียนจำนวนมากไม่สามารถยุติได้ภายใน 30 วัน อีกทั้งบางกรณีที่ กทค. มีมติแล้ว แต่บริษัทไม่ดำเนินการตามมติ ทำให้ต้องมีกระบวนการติดตามการดำเนินการของบริษัท ซึ่งก็ยิ่งทำให้กระบวนการแก้ไขเรื่องร้องเรียนยืดเยื้อยิ่งขึ้นอีก ส่วนกรณีเรื่องร้องเรียนที่ประชาชนประสบความเดือดร้อนจากการตั้งเสาส่งสัญญาณโทรคมนาคม พบว่าปัจจุบันยังไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนเกี่ยวกับเรื่องการทำความเข้าใจกับประชาชนเรื่องการตั้งเสาส่งสัญญาณ ทำให้เมื่อมีมติให้บริษัทไปทำความเข้าใจกับชุมชนในพื้นที่ตั้งเสาส่งสัญญาณ แต่ก็ไม่สามารถไปบังคับบริษัทให้ดำเนินการทำความเข้าใจที่แท้จริงได้ จึงกลายเป็นปัญหาวัวพันหลัก ซึ่งนับวันก็มีปัญหาในลักษณะนี้เพิ่มมากขึ้น ซึ่งในกรณีเช่นนี้ หากปัญหายังไม่ได้ข้อยุติระหว่างชุมชนกับบริษัท สำนักงาน กสทช. ก็ยังไม่ควรออกใบอนุญาตให้ติดตั้งเสาส่งสัญญาณ
สำหรับข้อเสนอแนะในการจัดการเรื่องร้องเรียนนั้น คณะอนุกรรมการฯ เห็นว่า ควรมีกระบวนการหรือกลไกที่ทำให้เกิดการแก้ไขปัญหาทั้งระบบ เพราะส่วนใหญ่เป็นปัญหาการร้องเรียนในมูลค่าเงินไม่มาก ความต้องการของผู้ร้องเรียนจริงๆ คือการแก้ไขปัญหาทั้งระบบ โดยเฉพาะเรื่องร้องเรียนที่ผิดต่อประกาศอย่างชัดเจน และควรดำเนินการแก้ไขปัญหาให้ได้ภายใน 30 วัน ด้วยเหตุนี้ คณะอนุกรรมการฯ เสนอว่า ควรมีการแก้ไข พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ขยายอำนาจให้คณะอนุกรรมการฯ สามารถชี้ขาดเรื่องร้องเรียนได้ในกรณีที่เป็นเรื่องที่ผิดกฎหมายอย่างชัดเจน หรือหากยังไม่มีการแก้ไขกฎหมาย กทค. ก็สามารถมอบอำนาจให้คณะอนุกรรมการฯ ได้ เพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการแก้ไขปัญหาเรื่องร้องเรียน ยกเว้นเฉพาะกรณีเรื่องที่ต้องการให้ กทค. มีมาตรการเพิ่มเติมหรือประกาศเป็นการทั่วไป ในทำนองเดียวกัน กทค. ก็ไม่ควรต้องเสียเวลาพิจารณาเรื่องร้องเรียนที่เป็นกรณีผิดกฎหมายอย่างชัดเจนอยู่แล้ว แต่ควรหันมาทำหน้าที่ออกหลักเกณฑ์หรือมาตรการใหม่เพื่อคุ้มครองผู้บริโภคมากกว่า ส่วนในกรณีบริษัทที่เป็นผู้ให้บริการไม่ให้ความร่วมมือ ก็ควรมีการออกกฎหมายลงโทษ หรือเพิ่มค่าปรับทางปกครองโดยสั่งปรับทันที
ก็คงต้องติดตามดูว่าที่ประชุม กทค. จะมีท่าทีสนองตอบอย่างไร จะรับลูกข้อเสนอไปปรับปรุงกระบวนการจัดการเรื่องร้องเรียน หรือเพียงรับฟังเฉยๆ
วาระขอแก้ไขประกาศเรื่องกระบวนการรับเรื่องร้องเรียนและพิจารณาเรื่องร้องเรียนของผู้ใช้บริการ
วาระนี้เป็นวาระที่เลื่อนการพิจารณามาจากการประชุม กทค. ครั้งที่แล้ว โดยสำนักงาน กสทช. เสนอขอแก้ไขประกาศ กทช. เรื่องกระบวนการรับเรื่องร้องเรียนและพิจารณาเรื่องร้องเรียนของผู้ใช้บริการ โดยจะแก้ไขประกาศดังกล่าวเป็นระเบียบ กสทช. ว่าด้วยกระบวนการรับและพิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ระบุเหตุผลของการขอแก้ไขว่า เนื่องจากประกาศ กทช. ดังกล่าวออกตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 ซึ่งเมื่อมีการบังคับใช้ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 จึงควรมีการปรับปรุงแก้ไขประกาศดังกล่าว
อย่างไรก็ดี มีข้อน่าสังเกตว่า ภายหลังที่พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ พ.ศ. 2553 มีผลบังคับใช้ สำนักงาน กสทช. ก็ยังคงมีการใช้ประกาศ กทช ดังกล่าวเป็นแนวปฏิบัติในการรับเรื่องร้องเรียนและพิจารณาเรื่องร้องเรียนของผู้ใช้บริการเรื่อยมา ดังนั้นหากจะมีการปรับปรุงแก้ไขประกาศ ก็น่าที่จะเป็นการปรับปรุงแก้ไขประกาศที่ทำให้กระบวนการรับเรื่องร้องเรียนและพิจารณาเรื่องร้องเรียนมีประสิทธิภาพและอำนวยความสะดวกให้กับผู้ใช้บริการเพิ่มมากขึ้น ทว่าในการปรับปรุงแก้ไขครั้งนี้กลับมีข้อน่าเคลือบแคลง เพราะมีการเปลี่ยนแปลงสถานะจากประกาศเป็นระเบียบ ทั้งที่เนื้อหาของร่างระเบียบมีผลบังคับใช้กับประชาชนทั่วไป ขณะที่ในส่วนของเนื้อหาของร่างระเบียบฉบับใหม่ พบว่าไม่เพียงแต่ไม่มีการนำบทเรียนที่คณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคด้านกิจการโทรคมนาคมชุดที่เพิ่งหมดวาระไปซึ่งได้จัดทำข้อเสนอแนะเอาไว้มาใช้ปรับปรุงร่างระเบียบเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการจัดการและแก้ไขปัญหาเรื่องร้องเรียน ในทางตรงกันข้ามกลับตัดอำนาจของคณะอนุกรรมการฯ ด้วยการเขียนว่า กสทช. อาจส่งให้คณะอนุกรรมการฯ พิจารณาและให้ความเห็นประกอบก็ได้ ซึ่งขัดกับ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ที่กำหนดให้คณะอนุกรรมการฯ มีหน้าที่พิจารณาและให้ความเห็นเรื่องร้องเรียนประกอบการพิจารณาของ กทค. นอกจากนี้ ยังพบว่าในร่างระเบียบฉบับใหม่มีการกำหนดขั้นตอนเพิ่มขึ้น โดยหากสำนักงาน กสทช. เห็นว่าเป็นกรณีที่สามารถไกล่เกลี่ยกันได้ ก็จะสอบถามคู่กรณีว่าประสงค์จะเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยหรือไม่ หากคู่กรณีทั้งสองฝ่ายยินยอมเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ย ก็จะมีการนำระเบียบว่าด้วยการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระหว่างผู้รับใบอนุญาตและผู้ร้องเรียนมาใช้ ซึ่งข้อกำหนดนี้สะท้อนถึงการแยกขั้นตอนการไกล่เกลี่ยออกจากกระบวนการแก้ไขปัญหาข้อร้องเรียนโดยไม่จำเป็น และอาจมีผลทำให้กระบวนการพิจารณาแก้ไขเรื่องร้องเรียนมีความล่าช้าออกไปอีก
วาระที่มีการเสนอแนวทางการพิจารณาคำขอต่ออายุใบอนุญาตกรณียื่นคำขอหลังจากที่ใบอนุญาตเดิมหมดอายุไปแล้ว
วาระนี้สืบเนื่องจากที่มีบริษัทผู้ให้บริการบัตรโทรศัพท์ระหว่างประเทศรายหนึ่งยื่นขอคำขอต่อใบอนุญาตภายหลังจากที่ใบอนุญาตเดิมสิ้นสุดลงแล้วกว่า 3 เดือน ซึ่งในการประชุม กทค. ครั้งที่ 1/2558 เมื่อวันที่ 6 มกราคม 2558 ที่ประชุมได้มีมติมอบหมายให้สำนักงาน กสทช. ตรวจสอบข้อกฎหมายให้แน่ชัดว่าสามารถต่ออนุญาตให้ได้หรือไม่ และแนวทางการดำเนินการต่อไปหากไม่สามารถให้อนุญาตต่อได้ อย่างไรก็ตาม ในการประชุม กทค. หนนี้ นอกจากมีประเด็นที่ต้องพิจารณาเรื่องการขอต่อใบอนุญาตของบริษัทดังกล่าวแล้ว สำนักงาน กสทช. ได้จัดทำแนวทางการพิจารณาการต่ออายุใบอนุญาตภายหลังจากใบอนุญาตเดิมหมดอายุเสนอต่อที่ประชุม กทค. เพื่อพิจารณาด้วย
ทั้งนี้ ที่ผ่านมาหลายครั้งปรากฏกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตยื่นขอต่ออายุใบอนุญาตภายหลังจากที่ใบอนุญาตหมดอายุลงแล้ว ซึ่งมีเหตุผลหลากหลายประการ เช่น การเตรียมเอกสารไม่ทันกำหนดเวลาบ้าง การที่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนนิติบุคคลอยู่ต่างประเทศบ้าง หรือมีการเปลี่ยนแปลงผู้รับผิดชอบในเรื่องของการดำเนินการเพื่อประกอบกิจการโทรคมนาคมบ้าง ทำให้การยื่นขอต่อใบอนุญาตล่าช้าเกินกว่ากำหนด ซึ่งโดยเงื่อนไขตามประกาศ กทช. กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตที่ประสงค์จะประกอบกิจการต่อไป ต้องดำเนินการขอต่ออายุก่อนวันที่ใบอนุญาตสิ้นอายุไม่น้อยกว่า 30 วัน ขณะที่ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ก็มีข้อบทอนุโลมให้สิทธิแก่บุคคลในการขอขยายระยะเวลาดำเนินการตามกฎหมาย หากมีพฤติการณ์ที่จำเป็นอันมิได้เกิดจากความผิดของผู้นั้น โดยต้องยื่นคำขอภายใน 15 วันนับตั้งแต่พฤติการณ์เช่นว่านั้นสิ้นสุดลง
แต่สำหรับแนวทางข้อเสนอของสำนักงาน กสทช. ที่เตรียมนำเสนอต่อที่ประชุม กทค. กลับกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตที่มายื่นขอต่ออายุภายหลังจากที่ใบอนุญาตหมดอายุไม่เกิน 15 วัน ให้สามารถได้รับพิจารณาต่อใบอนุญาตได้ทันทีจากวันที่ใบอนุญาตเดิมหมดอายุลง ส่วนกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตยื่นคำขอต่ออายุใบอนุญาตภายหลังจากที่ใบอนุญาตหมดอายุลงเกิน 15 วัน แต่ไม่เกิน 6 เดือน ซึ่งก็ให้ถือว่าใบอนุญาตเดิมสิ้นสุดลง และให้ผู้รับใบอนุญาตรายดังกล่าวยื่นคำขอรับใบอนุญาตใหม่หากประสงค์จะให้บริการต่อไป และในระหว่างช่วงเวลาที่ใบอนุญาตเดิมหมดอายุลงจนถึงได้รับใบอนุญาตใหม่ หากผู้รับใบอนุญาตรายดังกล่าวยังคงมีผู้ใช้บริการอยู่ ก็ให้จัดส่งมาตรการเยียวยาเพื่อให้ผู้ใช้บริการได้รับการให้บริการอย่างต่อเนื่อง และมีหน้าที่ต้องชำระค่าธรรมเนียมใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคม
แม้สำนักงาน กสทช. จะให้เหตุผลในการจัดทำแนวทางดังกล่าวว่าเพื่อเป็นการช่วยลดการใช้ดุลพินิจในการพิจารณาเหตุผลความจำเป็นในเรื่องของความล่าช้ารายกรณี แต่การกำหนดแนวทางดังกล่าวขึ้นมา ก็ดูจะเป็นการเข้าใจข้อกฎหมายที่คลาดเคลื่อน เนื่องจาก พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กำหนดอนุโลมการขอขยายระยะเวลาดำเนินการตามกฎหมายล่าช้าภายใน 15 วันในกรณีที่มีพฤติการณ์ที่จำเป็นอันมิได้เกิดขึ้นจากความผิดของผู้นั้น ดังนั้นในการพิจารณาต่อใบอนุญาตทันทีโดยไม่สนใจเหตุจำเป็นของพฤติการณ์ จึงอาจเป็นแนวทางที่หละหลวมและไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีนี้จึงไม่อาจกำหนดแนวทางและวิธีการต่างๆ ตามที่สำนักงาน กสทช. เสนอมา