NBTC Public Forum เรื่อง แนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคในโฆษณาวิทยุและโทรทัศน์ยุค กสทช.

icon-05

โฆษณาหลอกลวงและเกินจริงกำลังเป็นปัญหาเพิ่มขึ้นในสื่อวิทยุและโทรทัศน์ เนื่องจากมีวิทยุท้องถิ่น เคเบิ้ลทีวี ทีวีดาวเทียมเกิดใหม่ขึ้นมากมาย ขณะที่ตลอดช่วง 14 ปีที่ผ่านมาไม่มีองค์กรกำกับดูแลโดยตรง

แม้ว่าปัจจุบัน กสทช. จะมีหน้าที่กำกับดูแลกิจการกระจายเสียงวิทยุและโทรทัศน์ แต่ก็อยู่ระหว่างการกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการให้ใบอนุญาตเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล ในขณะที่หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการให้ใบอนุญาตยังไม่มีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการ สังคมจะมีแนวทางร่วมกันในการคุ้มครองผู้บริโภคจากสื่อโฆษณาที่เอารัดเอาเปรียบได้อย่างไร

กสทช. แจงข้อจำกัดการกำกับดูแลโฆษณา

สุภิญญา กลางณรงค์ กสทช. ด้านการคุ้มครองผู้บริโภคและการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เปิดเผยว่า กิจการกระจายเสียงวิทยุและโทรทัศน์ที่ผ่านมากระจายกันรับผิดชอบ ไม่มีเจ้าภาพมากว่า 147 ปี นับตั้งแต่ปี 2540 ในขณะที่ กสทช. เพิ่งเกิด แต่กิจการวิทยุโทรทัศน์ได้ขยายกิจการไปไกลมากแล้ว และมีมาก่อนการให้ใบอนุญาตของ กสทช.

แม้กฎหมายจะให้อำนาจ กสทช. ผ่านการให้ใบอนุญาต และใบอนุญาตนั้นจะระบุหลักเกณฑ์ต่างๆ ไว้ ถ้าผู้ประกอบการไม่ทำตามใบอนุญาต กสทช. ก็มีอำนาจในการตักเตือน ลงโทษ หรือถึงขั้นเพิกถอนใบอนุญาตนั้นในท้ายที่สุดได้ แต่ปัจจุบันเหมือนรถต่างๆ วิ่งบนถนนก่อนที่จะมีการตีทะเบียน ก็ขับปาดกันบ้างชนกันบ้าง ถ้ามีปัญหาขึ้นมา การกำกับดูแลก็ยากเพราะไม่มีที่ทางทางกฎหมาย ในระยะยาวจึงต้องดึงรถทุกคนมาตีทะเบียน กล่าวคือให้ผู้ประกอบวิทยุและโทรทัศน์เข้าสู่กระบวนการการออกใบอนุญาต ซึ่งการออกใบอนุญาตก็จะมาพร้อมเงื่อนไขต่างๆ ในการกำกับดูแลที่ต้องคำนึงถึงสิทธิผู้บริโภค แต่งานเหล่านี้เป็นงานที่ต้องใช้เวลา เพราะฉะนั้นในระหว่างนี้สังคมจะมีข้อเสนออื่นๆ อะไรบ้างที่ควรทำเฉพาะหน้า จะมีมาตรการอย่างหนึ่งอย่างใดเพิ่มเติมที่ไม่ใช่รอเรื่องการกำหนดหลักเกณฑ์ใบอนุญาตหรือไม่ ซึ่งเรื่องนี้เกี่ยวข้องทั้งโฆษณาในฟรีทีวี ทีวีดาวเทียม เคเบิ้ลทีวี และวิทยุชุมชน

ปัจจุบัน วิทยุแบบเดิมมี 525 สถานี อยู่ในความดูแลของกองทัพบก กระทรวงกลาโหม 212 สถานี กรมประชาสัมพันธ์ 147 สถานี อสมท. 63 สถานี ส่วนฟรีทีวีมี 6 สถานี ในขณะเดียวกันก็กำลังต้องกำกับดูแลสื่อใหม่โดยมีวิทยุขนาดเล็กที่ได้รับสิทธิทดลองออกอากาศ 6,600 ราย และมีส่วนที่ยังไม่ได้สิทธิอีก ส่วนเคเบิ้ลทีวีที่ยื่นขอทดลองออกอากาศมี 1,042 ใบอนุญาต อยู่ในกระบวนการพิจารณา 955 ใบ ที่อนุญาตแล้ว 113 ใบ กสทช. กำลังเร่งทำเกณฑ์ต่างๆ ส่วนทีวีดาวเทียมยังไม่มีใครเข้าสู่กระบวนการใบอนุญาตเลย ในขณะที่มีผู้ติดตั้งดาวเทียมทั้งสองระบบรวมกันกว่า 5 ล้านคน คาดว่าคนดูน่าจะเกิน 10 ล้านคน

ทุกวันนี้มีเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับโฆษณาเกินจริงและโฆษณาหลอกลวงเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นโฆษณาอาหาร ผลิตภัณฑ์เสริมสุขภาพ ผลิตภัณฑ์เสริมความงาม เสริมสมรรถภาพทางเพศ หรือแม้กระทั่งเกี่ยวกับความเชื่อไสยศาสตร์ ขณะที่ กสทช. มีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับ ฉบับแรกคือ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 พูดถึงอำนาจหน้าที่ของ กสทช. และ พ.ร.บ. การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ฯ พ.ศ. 2551 โดยกำหนดให้ กสทช. กำหนดเงื่อนไขในการออกใบอนุญาตให้ผู้ประกอบการ และสามารถยุติรายการที่มีผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชนได้ รวมทั้งต้องส่งเสริมให้องค์กรวิชาชีพมาร่วมในการคุ่มครองสิทธิของประชาชน

“กฎหมายกำหนดให้ กสทช. ต้องใช้อำนาจผ่านการออกใบอนุญาต นั่นคือกำกับรถที่เข้ามาจดทะเบียน แต่ตอนนี้ยังไม่มีใครมาตีทะเบียน จะใช้กฎหมายปราบก็คงลำบาก แต่ขณะเดียวกันสังคมไทยก็ยังมีกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการโฆษณา เช่น พ.ร.บ. อาหารและยา พ.ศ. 2522 พ.ร.บ. ยา พ.ศ. 2510 ภายใต้กฎหมายที่มีอยู่และหน่วยงานที่มีอยู่ จะร่วมกับภาคประชาสังคมแก้ปัญหานี้อย่างไร”

ผู้บริโภคชี้โฆษณาหลอกลวง-เกินจริงระบาด

สิรินนา เพชรรัตน์ เครือข่ายผู้บริโภคภาคใต้ กล่าวว่า จากการทำงานของเครือข่ายผู้บริโภคในปี 2555 ที่ผ่านมา โดยเฝ้าระวังโฆษณาในวิทยุและโทรทัศน์ใน 17 จังหวัดทั่วประเทศ เพื่อเสริมสร้างความปลอดภัยให้ผู้บริโภคด้านอาหารและยา พบว่า เฉพาะ 4 จังหวัดในภาคใต้ มีโฆษณาเกินจริงในรายการวิทยุมากกว่า 50 สถานี และโฆษณาประเภทนี้มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และไม่เกรงกลัวต่อกฎหมาย แม้จะมีการถูกปรับอยู่ตลอดเวลา

จากการเฝ้าระวังอย่างต่อเนื่อง พบว่าผลิตภัณฑ์ที่โฆษณาเกินจริงมีตั้งแต่ ผลิตภัณฑ์เพื่อความสวยความงาม กินแล้วขาว กินแล้วผอม กินแล้วสวย ผลิตภัณฑ์เกี่ยวกับเพศและครอบครัว เช่นกินแล้วเป็นสาวอีกครั้ง ผัวรักผัวหลง กาแฟเพิ่มสมรรถภาพทางเพศ ผลิตภัณฑ์รักษาโรค เช่นรักษาอาการกรน ผลิตภัณฑ์ที่เข้าข่ายความเชื่อและไสยศาสตร์ เช่น ผลิตภัณฑ์ที่ขายพ่วงเครื่องลางของขลังหรือใบ้หวย ซึ่งก็น่าสงสัยว่า ทำไมผลิตภัณฑ์ถึงได้อเนกประสงค์

สำหรับรูปแบบโฆษณามีหลากหลาย เช่น

  1. เหมือนรายการวิทยุทั่วไปเปิดเพลงแล้วยิงสปอต
  2. ผู้จัดรายการโฆษณาสรรพคุณเองเลย
  3. ถ่ายทอดมาจากที่อื่น คาดว่าเป็นการซื้อเวลาสถานีแล้วปล่อยสัญญาณจากอินเทอร์เน็ต
  4. มีการสัมภาษณ์ออกรายการ เช่นเอาคนที่เคยใช้ผลิตภัณฑ์มาคุยให้ฟัง
  5. อ้างข้อมูลวิชาการหรือให้นักวิชาชีพมาให้ข้อมูลผู้บริโภค
  6. ใช้ดารามาให้ข้อมูล

“ที่น่าตกใจคือบางครั้งสถานีวิทยุจำหน่ายผลิตภัณฑ์เหล่านี้ด้วย คือถ้าไม่รู้ซื้อได้ที่ไหน มาซื้อที่สถานีได้”

สิรินนาเล่าต่อว่า จากการตรวจสอบ ผลิตภัณฑ์บางชิ้นไม่มีการขออนุญาต หรือบางทีก็โฆษณาไม่ตรงกับที่ขออนุญาต เช่นอ้างว่าผลิตภัณฑ์ผ่านการขออนุญาตจาก อย. ซึ่งถ้าดูในรายละเอียดเป็นการขออนุญาตประเภทอาหาร แต่ตอนโฆษณาเป็นการโฆษณายา นอกจากนี้ยังมีกรณีที่หลอกลวงว่าได้ผ่านการขออนุญาต เช่น ผลิตภัณฑ์ระบุเลขที่อนุญาตบนฉลาก แต่เมื่อไปสืบค้นก็ไม่พบในสาระบบ

ส่วนด้านของหน่วยงานกำกับดูแล พบว่าการลงโทษค่อนข้างต่ำ โดยปรับ 2,000 – 5,000 บาท ซึ่งคุ้มค่าที่ผู้ประกอบการจะทำผิดซ้ำซาก อีกทั้งบทลงโทษมุ่งเน้นไปที่เจ้าของผลิตภัณฑ์ แต่ทางสถานีมักลอยนวลพ้นความผิด

นอกจากนี้ หน่วยงานรัฐยังทำงานเชิงรับ กล่าวคือเวลาผู้บริโภคบันทึกเสียงโฆษณาผิดกฎหมายไว้ แต่ไม่สามารถบันทึกเสียงว่าเป็นสถานีอะไร คลื่นอะไร เจ้าหน้าที่สาธารณสุขจังหวัดก็ไม่รับเป็นหลักฐาน หรือบางพื้นที่หากเจ้าหน้าที่สาธารณสุขจังหวัดไม่บันทึกเอง ก็ใช้เป็นหลักฐานไม่ได้

“สรุปว่าสิ่งที่ผู้บริโภคพยายามช่วย หลายครั้งก็มักไม่ค่อยได้รับความสนใจจากหน่วยงานรัฐ”

สภาวิชาชีพเร่งรัฐออกใบอนุญาตคุมสื่อ

พิชัย อารยิกานนท์ สมาคมสภาองค์กรวิชาชีพวิทยุ-โทรทัศน์ภาคประชาชน (สอทช.) แสดงความเห็นว่า ในอดีตสื่อส่วนใหญ่เป็นของรัฐ การควบคุมโฆษณาก็ทำได้ง่าย แต่ขณะนี้มีสื่อเกิดขึ้นมากมาย ทว่าไม่มีองค์กรที่ควบคุมเด็ดขาด จึงมีการใช้สื่อเป็นช่องทางแสวงหาผลประโยชน์ การแก้ไขปัญหาเรื่องจึงต้องเร่งกระบวนการให้ใบอนุญาตโดยเร็ว การควบคุมก็จะง่ายขึ้น

“สื่อจำนวนมากไม่มีใบอนุญาต โดยเฉพาะที่อ้างตัวเป็นวิทยุชุมชน บางครั้งผู้ขายผลิตภัณฑ์เหล่านั้นก็เป็นผู้จัดตั้งสถานีขึ้นเอง พอเกิดปัญหา เมื่อไม่มีใบอนุญาตก็หลบเลี่ยงด้วยการปิดสถานี ดังนั้นการแก้ปัญหาจึงต้องอาศัยการมีใบอนุญาตเพื่อสามารถเข้าถึงตัวผู้กระทำผิดได้”

อย่างไรก็ตาม แม้ยังไม่มีการกำกับดูแลสื่อผ่านใบอนุญาต พิชัยเห็นว่าปัจจุบันมีกฎหมายหลายฉบับที่สามารถนำมาใช้ควบคุมเพียงแต่ผู้ใช้อำนาจมีความเข้าใจ เช่น พ.ร.บ. อาหารและยาฯ หรือแม้แต่ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 343 ที่ระบุว่า การแสดงข้อความอันเป็นเท็จต่อประชาชน หรือการปกปิดความจริง กลายเป็นความผิดที่ยอมความกันไม่ได้ ซึ่งความผิดประเภทนี้เป็นความผิดร่วมระหว่างเจ้าของผลิตภัณฑ์และสถานี แต่ผู้บริโภคต้องทำหน้าที่แสดงตนเป็นผู้เสียหายด้วย องค์ประกอบทางอาญาจึงเกิดขึ้นได้

ผู้ประกอบการขอให้รัฐชี้ความผิดให้ชัด

วิชิต เอื้ออารีวรกุล อุปนายกสมาคมเคเบิ้ลทีวีแห่งประเทศไทย กล่าวว่า ปัญหาของโฆษณาทุกวันนี้ บางครั้งผู้ชมก็แยกไม่ออกว่าอะไรคือโฆษณา อะไรคือเนื้อหา เพราะบางครั้งก็ผสมกันเป็นเนื้อเดียว สิ่งที่ผู้ประกอบการสื่อต้องการคืออยากให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องชี้ให้ชัดว่าโฆษณาอะไรหลอกลวง โฆษณาอะไรเกินจริง ถ้าไม่ชี้มา ผู้ประกอบการสื่อก็ไม่รู้จะเอาโฆษณาตัวนั้นออกจากรายการได้อย่างไร

นอกจากการชี้ความผิดให้ชัด วิชิตกล่าวว่าสิ่งสำคัญถัดมาคือรู้ว่าโฆษณานั้นมาจากไหน เช่น จานดำ จานแดง จานเหลือง จานส้ม เคเบิ้ลทีวีท้องถิ่น เพราะแต่ละอย่าง จำเลยก็คนละคนกัน เช่นถ้าอยู่ต่างจังหวัดแล้วดูผ่านเคเบิ้ล โอเปอร์เรเตอร์คือเคเบิ้ลท้องถิ่น, ถ้าดูผ่านจานดำ ไม่มีโอเปอร์เรเตอร์ แต่ปล่อยสัญญาณผ่านดาวเทียมไทยคม 4 แบนด์, ถ้าดูผ่านจานแดง โอเปอร์เรเตอร์คือทรูเทเลวิชั่น, ถ้าดูผ่านจานเหลือง โอเปอร์เรเตอร์คือไทยคม, ถ้าดูผ่านจานส้ม โอเปอร์เรเตอร์คือ IPM เหตุที่ต้องชี้จำเลยให้ชัดคือเมื่อเกิดปัญหาก็สามารถติดต่อไปที่โอเปอร์เรเตอร์เพื่อขอให้ถอดโฆษณาผิดกฎหมายตัวนั้นออกจากสถานี

ส่วนประเด็นเพิ่มเติมที่อยากเสนอคือ ผลกระทบของปัญหาเหล่านี้จากสื่อแต่ละประเภทแตกต่างกัน เช่น ถ้าเป็นรายการที่ออกในฟรีทีวี ผลกระทบคือมีคนดู 21 ล้านครัวเรือน ถ้าออกผ่านจานดำ ผลกระทบต่อคนดูประมาณ 5 ล้านครัวเรือน ถ้าเป็นจานแดง จานส้ม จานเหลือง ผลกระทบแต่ละรายประมาณ 1.5 ล้านครัวเรือน ถ้าเป็นเคเบิ้ลท้องถิ่น ก็ขึ้นกับว่าออกอากาศที่ไหน แต่ผลกระทบจะวงแคบลงไปอีก จะเห็นได้ว่าผลกระทบของการกระทำผิดกฎหมายในสื่อแต่ละประเภทแตกต่างกันมาก หากเป็นไปได้ กสทช. ก็ควรจัดลำดับความเข้มงวดในการกำกับดูแลให้แตกต่างกันด้วย

ด้านผู้ประกอบการทีวีดาวเทียม ดร.นิพนธ์ นาคสมภพ นายกสมาคมทีวีดาวเทียมแห่งประเทศไทย กล่าวเห็นด้วยกับประเด็นที่หน่วยงานของรัฐต้องชี้ความผิดให้ชัด อย่าใช้เพียงดุลยพินิจหรือความรู้สึก นอกจากนี้เห็นว่าปัจจุบันมีสื่อจำนวนมาก ต้องมีการออกกฎหมายบังคับให้เจ้าของสื่อต่างๆ เหล่านี้ไปสังกัดอยู่สมาคมใดสมาคมหนึ่ง แล้วให้สมาคมนั้นกำกับดูแลกันเอง