ปัจจัยที่ส่งผลต่อการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz

ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา

กสทช. ด้านการคุ้มครองผู้บริโภคและส่งเสริมสิทธิเสรีภาพ

การประมูลคลื่นความถี่ในประเทศไทยแต่ละครั้ง เกิดคำถามตามมามากมาย เช่น การประมูลคลื่นความถี่ 2100 MHz ซึ่งไม่มีการแข่งขันเคาะราคา จนราคาจบลงใกล้กับราคาตั้งต้น ทั้งที่ในขณะนั้น ทุกค่ายจำเป็นต้องช่วงชิงคลื่นเพื่อเป็นทางรอดจากสัมปทานที่ใกล้จะหมดอายุ และต้องการคลื่นเพื่อตอบสนองความต้องการใช้งาน 3G ของคนไทยที่ล่าช้ากว่าทั่วโลกเกือบสิบปี ทั้งที่ความต้องการคลื่นมีสูงมาก แต่การประมูลกลับออกแบบให้ไม่ต้องแข่งขันเคาะราคา จนบางฝ่ายเหน็บแนมว่าเป็นการประเคนคลื่นไม่ใช่การประมูลคลื่น

ล่าสุดคือการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz และ 900 MHz ที่การเคาะราคาดุเดือดเลือดพล่านจนราคาทำลายสถิติโลก แต่ต่อมาก็มีการเรียกร้องขอ ม. 44 เผื่อผ่อนผันการชำระค่าคลื่น ทั้งที่ธุรกิจก็ยังเติบโตไปตามทิศทางการใช้งาน 4G ที่พุ่งทะยานของคนไทย

แล้วการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz ที่จะมีขึ้นในเดือนสิงหาคมนี้จะเป็นอย่างไร ผลประโยชน์และผลกระทบจะเกิดกับใคร รัฐจะได้รายได้ถล่มทลายอีกหรือไม่ เป็นคำถามที่หลายฝ่ายให้ความสนใจ ซึ่งจะตอบได้ชัดเจนก็ต่อเมื่อสิ้นสุดการประมูลแล้ว

คำตอบใดๆ ที่เกิดก่อนการประมูลเป็นเพียงการคาดการณ์เท่านั้น แต่ผลการประมูลก็ย่อมเป็นไปตามเหตุปัจจัยของการประมูล การตระหนักว่าอะไรคือปัจจัยสำคัญที่จะส่งผลต่อการประมูลครั้งนี้ ก็ทำให้พอมองออกว่าการประมูลจะจบเช่นไร

ในการจัดประมูลคลื่นครั้งก่อนๆ จะมีการกำหนดราคาตั้งต้นการประมูลต่ำกว่ามูลค่าคลื่นจากการประเมิน แต่ในครั้งนี้ตั้งราคาสูงตามผลการประมูลคลื่น 1800 MHz ครั้งก่อน ซึ่งทุกฝ่ายยอมรับว่าเป็นราคาที่สูงมาก จากรายงานการศึกษาการประเมินมูลค่าคลื่นความถี่ของ กสทช. ชี้ว่า การตั้งราคาสูงจะทำให้ผู้ประกอบการรายเล็กมีแนวโน้มที่จะไม่เข้าประมูล ทำให้การแข่งขันในการประมูลไม่รุนแรง และถ้าสูงมากผู้ประกอบการในตลาดอาจไม่เข้าร่วมประมูลเลยสักรายเดียว ทำให้คลื่นไม่ถูกนำไปใช้ประโยชน์ ทั้งที่ประเทศไทยเป็นประเทศที่ขาดแคลนคลื่นความถี่ ในกรณีนี้ ผู้ได้ประโยชน์คือผู้ที่ถือครองคลื่นอยู่แล้ว เพราะคู่แข่งถูกกีดกันด้วยราคาคลื่นที่สู้ไม่ไหว ผู้เสียประโยชน์คือรัฐที่จะขาดรายได้จากการประมูล รวมถึงภาคเศรษฐกิจและสังคมที่จะยังคงไม่มีคลื่นเพียงพอต่อการใช้งาน

การกำหนดราคาตั้งต้นการประมูลคลื่น 1800 MHz ครั้งก่อนอยู่บนสมมติฐานว่าคลื่นอื่นๆ ได้แก่คลื่น 700 MHz, 2300 MHz และ 2600 MHz จะไม่ถูกนำมาใช้งานก่อนปี 2563 ทำให้ผู้ประกอบการต้องพึ่งพิงคลื่น 1800 MHz เป็นหลัก แต่ปัจจุบัน คลื่น 2300 MHz กำลังจะถูกนำมาให้บริการ เท่ากับเป็นการลดความต้องการคลื่น 1800 MHz ไปส่วนหนึ่ง ซึ่งเท่ากับว่าราคาคลื่น 1800 MHz ในตลาดจะต่ำลง ยิ่งเป็นการซ้ำเติมสถานการณ์ราคาตั้งต้นการประมูลที่สูงมาก

นอกจากนี้ รายงานการศึกษายังสะท้อนว่า ผู้ประกอบการที่ชนะการประมูลไปในครั้งที่ผ่านมา หากมีคลื่นความถี่ไม่เพียงพอต่อการใช้งาน ก็อาจประมูลคลื่นเพิ่ม 5 หรือ 10 MHz เพื่อให้มีจำนวนคลื่นที่เหมาะสม แต่หากราคาคลื่นความถี่สูงกว่าประโยชน์ที่จะได้รับก็จะไม่เข้าร่วมประมูล เพราะมีคลื่นให้บริการอยู่แล้ว โดยจะหาทางออกด้วยการลงทุนขยายโครงข่ายเพิ่มขึ้นแทน เนื่องจากประหยัดกว่าการประมูลคลื่นราคาแพงเพิ่มเติม ในกรณีนี้ผู้ที่มีคลื่นอยู่แล้วก็ยังเป็นผู้เสียประโยชน์ จากการที่ไม่สามารถประมูลคลื่นมาเพื่อลดต้นทุนการขยายโครงข่าย (Cost Reduction Model) แต่ยังคงได้ประโยชน์จากการกีดกันคู่แข่งไม่ให้ถือครองคลื่นย่านนี้

และจากข้อเท็จจริง ผลการประมูลคลื่นที่ดุเดือดเมื่อครั้งที่ผ่านมา จนราคาคลื่นสูงกว่าราคาประเมินสูงสุดตามวิธี Full Enterprise Model ซึ่งราคาประเมินสูงสุดคำนวณจากรายได้ทั้งหมดจากการให้บริการบนคลื่นนี้ลบด้วยต้นทุนทั้งหมดจากการให้บริการ หากราคาคลื่นซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของต้นทุนสูงมาก จะทำให้ผลประกอบการติดลบคือขาดทุน ธุรกิจไม่สามารถอยู่รอดได้

แต่ทำไมผลการประมูลครั้งก่อนจึงจบลงด้วยราคาที่ผลประกอบการน่าจะติดลบ คำอธิบายที่เป็นไปได้ก็คือ ผู้ประกอบการมีการบริหารต้นทุนที่มีประสิทธิภาพกว่าในการศึกษา และคาดการณ์รายได้ที่สูงกว่าผลการศึกษา และคำอธิบายที่สอดคล้องกับสถานการณ์ในประเทศไทยก็คือ ผู้ประกอบการมีความต้องการคลื่นเป็นอย่างมาก เพราะการขาดคลื่นอาจทำให้บริษัทต้องยุติกิจการ ราคาประมูลจึงไม่ใช่ราคาของการกำไรหรือการขาดทุนของบริการบนคลื่น 1800 MHz เท่านั้น แต่คือราคาของการอยู่รอดของบริษัททั้งบริษัท และในเวลาเดียวกันการอยู่รอดของตนเองเท่ากับเป็นการตัดโอกาสการอยู่รอดของคู่แข่งที่แพ้ประมูล ราคาประมูลที่สูงจึงหมายถึงการยอมจ่ายเพื่อต่อลมหายใจและอาจได้ผูกขาดตลาดในระยะยาว

อย่างไรก็ตาม หากจะบรรลุผลให้ผูกขาดตลาดได้จริงๆ ก็ต้องทำให้คู่แข่งไม่ชนะการประมูลที่จะมาถึงนี้ด้วย หรืออย่างน้อยก็ทำให้คู่แข่งมีภาระจากการประมูลที่หนักหนาสาหัส จึงไม่แปลกที่ผู้ชนะประมูลครั้งที่แล้วจะเสนอให้ตั้งราคาตั้งต้นการประมูลครั้งนี้ให้สูงมาก ทำให้สามารถกีดกันคู่แข่งได้โดยที่ตนเองไม่ต้องเข้าร่วมประมูลเลย ในกรณีนี้ผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงก็คือผู้ชนะการประมูลครั้งที่แล้ว แต่ผลเสียหายจะตกกลับใครบ้าง

หากผู้ประกอบการมีคลื่นปริมาณเท่าเดิม แต่ความต้องการใช้งานของผู้บริโภคมีสูงขึ้น ก็จะเกิดความคับคั่งของบริการ ทางออกคือการหาคลื่นเพิ่ม ถ้าไม่หาเพิ่มก็ต้องขยายโครงข่ายเพิ่ม ผู้เสียประโยชน์คือผู้ที่ต้องลงทุนขยายโครงข่าย แต่ถ้าตลาดไม่แข่งขันเพราะเกิดการผูกขาดสำเร็จ แล้วไม่เกิดการขยายโครงข่ายตามสมควร ผู้เสียประโยชน์คือผู้บริโภคนั่นเอง เพราะคุณภาพบริการจะต่ำลงสวนทางกับปริมาณการใช้งานที่เพิ่มขึ้น

GSMA คาดการณ์ว่าปริมาณคลื่น 1800 MHz ของแต่ละค่ายในประเทศไทยจะไม่เพียงพอต่อความต้องการใช้งานภายในไม่เกิน 24 เดือนต่อจากนี้ คุณภาพบริการ 4G จะต่ำลงอย่างชัดเจน การจัดสรรคลื่นเพิ่มเพื่อป้องกันสถานการณ์ดังกล่าวเป็นสิ่งจำเป็น

การออกแบบการประมูลจึงสำคัญต่อผู้บริโภคและผลประโยชน์ของรัฐ นอกจากนี้ การตั้งกฎ N-1 ดูเผินๆ เหมือนจะบังคับให้มีการแข่งขันในการประมูลและทำให้รัฐได้รายได้สูง แต่หากมีผู้เข้าร่วมประมูลน้อยรายกฎนี้จะทำให้มีคลื่นว่างเหลืออย่างแน่นอน และรัฐจะขาดรายได้จากคลื่นส่วนนี้ รายได้รวมที่จะนำส่งรัฐอาจต่ำกว่าที่คาดหวังมาก หากผลการประมูลเป็นลักษณะนี้ ผู้บริโภคและรัฐคือผู้เสียประโยชน์เช่นเดียวกัน

จากข้อมูลทั้งหมดบ่งชี้ว่า การประมูลคลื่นครั้งนี้ มีแนวโน้มจะมีคลื่นเหลือ เพราะโอกาสที่จะมีผู้เข้าประมูลถึง 4 รายเป็นไปได้ต่ำมาก และหากรายที่มีคลื่น 1800 MHz ในมือใช้กลยุทธ์ไม่ร่วมประมูล และรอประมูลคลื่นย่านอื่น เช่น 700 MHz ก็อาจจะมีผู้ชนะประมูลครั้งนี้เพียงบล็อกเดียว ส่วนคลื่นอีกสองบล็อกถูกปล่อยว่างไว้ และหากยังไม่จัดสรรคลื่นเพิ่มเติม คุณภาพบริการก็จะต่ำลง จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องมีการวางแผนล่วงหน้าเพื่อรับมือกับผลการประมูล ดีกว่าปล่อยให้เกิดสถานการณ์แล้วค่อยคิดจะหาทางออกแบบไฟลนก้น

ทางออกที่ดี ต้องคำนึงถึงผลโดยรวมต่อสาธารณะมากกว่ามุ่งส่วนแบ่งการตลาดของผู้ให้บริการไม่กี่ราย เพราะผู้ให้บริการคือภาคธุรกิจไม่ใช่หน่วยงานการกุศล จึงเน้นผลประโยชน์ของตนเองเหนือสิ่งอื่นใด

ท้ายที่สุด หากรัฐตกเป็นเครื่องมือในการกีดกันการแข่งขัน ก็เท่ากับทำลายประโยชน์สาธารณะ การออกแบบการประมูลคลื่นความถี่นับจากนี้จึงสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ