จับตาประชุม กสทช. ยกเลิกผู้มีอำนาจเหนือตลาดบริการมือถือ กระทบคำสั่งค่าปรับเอไอเอส/ดีแทค

ในการประชุมคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ครั้งที่ 8/2560 วันพุธที่ 19 กรกฎาคม 2560 สำนักงาน กสทช. เตรียมเสนอที่ประชุม กสทช. พิจารณายกเลิกผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญในตลาดค้าปลีกบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ภายในประเทศ โดยเห็นควรกำหนดให้ บมจ. แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส และ บมจ. โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น พ้นจากการเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2557 เป็นต้นไป ซึ่งการยกเลิกดังกล่าวจะมีผลต่อคำสั่งกำหนดค่าปรับทางปกครองในกรณีที่เลขาธิการ กสทช. ได้เคยมีคำสั่งลงวันที่ 29 มีนาคม 2556 กำหนดค่าปรับทางปกครองให้ บมจ. แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส ชำระวันละ 186,669 บาท และ บมจ. โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น ชำระวันละ 157,947 บาท เนื่องจากมีการเรียกเก็บค่าบริการใช้งานโทรศัพท์เคลื่อนที่ประเภทเสียงเกิน 99 สตางค์ต่อนาที ซึ่งประกาศ กสทช. เรื่องอัตราขั้นสูงของค่าบริการโทรคมนาคมฯ พ.ศ. 2555 กำหนดว่า ผู้รับใบอนุญาตที่เป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดมีสิทธิเรียกเก็บค่าบริการใช้งานโทรศัพท์เคลื่อนที่ประเภทเสียงในแต่ละหน่วยนาทีได้ไม่เกิน 99 สตางค์ ดังนั้นหากมีการยกเลิกผู้มีอำนาจเหนือตลาดฯ ก็คาดว่าสำนักงาน กสทช. จะเสนอให้กรรมการพิจารณายกเลิกคำสั่งกำหนดค่าปรับทางปกครองในภายหลังด้วย

ทั้งนี้ ร่างคำสั่งยกเลิกผู้มีอำนาจเหนือตลาดฯ นี้ ได้ผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) มาแล้วในช่วงที่ยังปฏิบัติหน้าที่ก่อนที่พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2560 จะมีผลบังคับใช้ อย่างไรก็ดี ในการประชุม กทค. ครั้งนั้น กสทช. ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ได้ลงมติและแสดงความเห็นแตกต่างจากที่ประชุมเสียงข้างมาก โดยเห็นว่าข้อวิเคราะห์เกี่ยวกับระดับการแข่งขันของตลาดในช่วงปี 2556 – 2557 ของสำนักงาน กสทช. ยังไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นเรื่องการประกอบกิจการในปัจจุบันที่ผู้รับใบอนุญาตมักจะประกอบกิจการในรูปกลุ่มหรือเครือบริษัท มิใช่ประกอบกิจการในรูปแบบบริษัทเดี่ยว ซึ่งเมื่อพิจารณาโครงสร้างบริษัทของผู้รับใบอนุญาตแล้วจะพบว่า บมจ. แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส เป็นผู้ถือหุ้นของ บจ. แอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค (AWN) ในสัดส่วนร้อยละ 99.99 และ บมจ. โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น ก็เป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดของ บจ. ดีแทค ไตรเน็ต (DTN) ดังนั้น การวิเคราะห์ความมีประสิทธิภาพของการแข่งขันและการกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดฯ ย่อมต้องพิจารณาบนฐานที่ว่าว่าบริษัทแม่และบริษัทในเครือเป็นผู้ให้บริการรายเดียวกัน อีกทั้งตามประกาศ กทช. เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีพิจารณากำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดฯ พ.ศ. 2552 ซึ่งเป็นกฎหมายที่บังคับใช้ในขณะนั้น ก็กำหนดให้คณะกรรมการสามารถกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดฯ ร่วมกันได้ (Collective Dominance) ดังนั้นการกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดโดยแยกวิเคราะห์เป็นรายนิติบุคคลตามแนวทางวิเคราะห์ของสำนักงาน กสทช. จึงไม่ถูกต้อง นอกจากนี้ หากพิจารณาตามฐานข้อมูลการให้บริการโทรคมนาคมของสำนักงาน กสทช. ตั้งแต่เริ่มเก็บข้อมูลมาจนถึงปัจจุบัน จะพบการกระจุกตัวของตลาดค้าปลีกบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่อยู่ในระดับสูงมาโดยตลอด ไม่เคยมีไตรมาสใดเลยที่ดัชนี HHI มีค่าต่ำกว่า 3,300 ดังนั้นการที่สำนักงาน กสทช. อ้างผลการคำนวณ HHI ช่วงไตรมาสที่ 4 ของปี 2556 ว่ามีค่าเท่ากับ 1,715 ซึ่งแสดงว่าตลาดมีการกระจุกตัวปานกลาง จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดอีกต่อไปนั้น จึงขัดกับฐานข้อมูลและรายงานวิเคราะห์ที่ผ่านๆ มา

สำหรับวาระอื่นๆ ที่น่าสนใจในกิจการโทรคมนาคมที่สำนักงาน กสทช. เตรียมเสนอที่ประชุม กสทช. พิจารณา ได้แก่ เรื่องแนวทางการใช้คลื่นความถี่ย่าน 800/900 MHz และ 400 MHz สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลและระบบคมนาคมขนส่งทางราง และเรื่องแนวทางการดำเนินคดีปกครองกรณีมีประชาชนฟ้องสำนักงาน กสทช. โดยมีสาเหตุจากการออกใบอนุญาตตั้งเสาโทรคมนาคมไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะบริษัทผู้รับใบอนุญาตไม่ได้ดำเนินการทำความเข้าใจและให้ความรู้กับประชาชนโดยรอบตามขั้นตอนของกฎหมาย ขณะที่เมื่อร้องเรียนมายังสำนักงาน กสทช. ก็ใช้ระยะเวลาในการพิจารณานานเกินไป กล่าวคือ ร้องเรียนมายังสำนักงาน กสทช. ตั้งแต่วันที่ 6 มกราคม 2556 แต่มีการนำเรื่องเสนอ กทค. พิจารณาเมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2559 ซึ่งเรื่องนี้สำนักงาน กสทช. เสนอที่ประชุมพิจารณาเพื่อขอรับนโยบายในการต่อสู้คดีและกำหนดผู้รับผิดชอบคดีต่อไป

ส่วนวาระเรื่องเพื่อทราบ มีวาระที่น่าสนใจ 2 เรื่อง คือ รายงานผลการดำเนินการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในกิจการโทรคมนาคมประจำเดือนมีนาคมและเดือนเมษายน 2560 ซึ่งพบว่าทั้งสองเดือนนี้ไม่มีเรื่องร้องเรียนเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยเลย และหากย้อนดูสถิติตั้งแต่ต้นปี 2560 พบว่า มีเรื่องร้องเรียนที่เข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยเพียงเรื่องเดียว สะท้อนให้เห็นว่ากระบวนการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในกิจการโทรคมนาคมดังกล่าวเป็นกระบวนการที่แทบไม่มีประโยชน์อันใดแล้ว ส่วนอีกวาระหนึ่งคือเรื่องรายงานผลการแก้ไขเรื่องร้องเรียนของผู้รับใบอนุญาตประจำเดือนกรกฎาคมถึงเดือนธันวาคม 2559 โดยพบว่า ผู้รับใบอนุญาต 9 รายมีเรื่องร้องเรียนจากผู้ใช้บริการรวมจำนวนทั้งสิ้น 4,425 เรื่อง เป็นเรื่องร้องเรียนที่ยุติแล้ว 4,337 เรื่อง และเรื่องที่อยู่ระหว่างดำเนินการ 88 เรื่อง แต่ที่น่าสังเกตคือว่า เรื่องร้องเรียนส่วนใหญ่เป็นของ บมจ. ทีโอที มีจำนวนถึง 2,327 เรื่อง ซึ่งสูงกว่าผู้รับใบอนุญาตรายอื่นอย่างมาก ขณะที่ผู้รับใบอนุญาตรายใหญ่อย่างค่ายเอไอเอส ดีแทค และทรู ต่างมีเรื่องร้องเรียนรายละไม่กี่ร้อยเรื่องเท่านั้น เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะผู้รับใบอนุญาตในกลุ่มหลังนี้นับเฉพาะเรื่องร้องเรียนที่มีการติดต่อผ่านช่องทางที่รับเรื่องร้องเรียนโดยตรงเท่านั้น ไม่ได้นับยอดเรื่องร้องเรียนที่ติดต่อผ่าน Call Center จึงทำให้สถิติเรื่องร้องเรียนระหว่างบริษัททีโอทีกับผู้รับใบอนุญาตในกลุ่มหลังนี้มีความแตกต่างกันอย่างมาก สถิติดังกล่าวจึงไม่ได้สะท้อนสภาพความเดือดร้อนของผู้บริโภคที่แท้จริงแต่อย่างใด ยิ่งไปกว่านั้นรายงานที่สำนักงาน กสทช. เสนอที่ประชุมเพื่อทราบนั้น ก็เป็นข้อมูลจากผู้รับใบอนุญาตเพียง 9 ราย ซึ่งก็น่าตั้งข้อสงสัยว่า ผู้รับใบอนุญาตที่เหลือรายอื่นๆ ไม่มีปัญหาเรื่องร้องเรียนเลย หรือว่าไม่ได้รายงานให้สำนักงาน กสทช. ทราบตามที่กฎหมายได้มีการกำหนดไว้ อย่างไรก็ตาม แม้ทั้งสองวาระนี้จะเป็นเพียงวาระเรื่องเพื่อทราบ แต่ก็เป็นเรื่องที่เห็นปัญหาอยู่อย่างชัดเจน จึงมีประเด็นว่า กสทช. จะพิจารณาทบทวนและแก้ไขเรื่องเหล่านี้หรือไม่ อย่างไร