อนาคตตลาดมือถือไทย หลังการประมูลคลื่นครั้งใหม่ ใครรุ่ง ใครร่วง

IMG_7672

บทความโดย ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา
กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ
ด้านการคุ้มครองผู้บริโภคและการส่งเสริมสิทธิเสรีภาพประชาชน

ในที่สุดคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้มีคำสั่งที่ 16/2559 เรื่องการประมูลคลื่นความถี่เพื่อกิจการโทรคมนาคม เมื่อวันที่ 12 เมษายนที่ผ่านมา และในวันเดียวกัน สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้ออกประกาศเรื่องการขอรับใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคม ย่าน 895-905 MHz/940-950 MHz โดยเชิญชวนผู้สนใจติดต่อขอรับเอกสารการประมูลได้จนถึงวันที่ 17 พฤษภาคม และกำหนดให้ยื่นเอกสารและวางหลักประกันการประมูลในวันที่ 18 พฤษภาคม จากนั้นจะจัดประมูลในวันที่ 27 พฤษภาคมที่จะถึงนี้

ในคำสั่งดังกล่าว ได้กำหนดราคาตั้งต้นการประมูลที่ 75,654 ล้านบาท ซึ่งเป็นราคาชนะประมูลเดิม รวมถึงกำหนดหลักประกันการประมูล 3,783 ล้านบาท ซึ่งก็คือประมาณร้อยละ 5 ของราคาตั้งต้นนั่นเอง และยังได้ขยายระยะเวลาคุ้มครองมิให้ซิมดับไปจนถึงวันที่ 30 มิถุนายนหรือจนกว่าจะออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ชนะการประมูล แล้วแต่กรณีใดจะถึงกำหนดก่อน ซึ่งเป็นที่คาดการณ์ว่าหากจัดประมูลหลังเหตุการณ์ซิมดับ มูลค่าคลื่นอาจจะต่ำลงกว่าเดิม จนอาจไม่มีผู้เข้าร่วมประมูล การขยายระยะเวลาครั้งนี้จึงเป็นประโยชน์โดยตรงต่อผู้บริโภคที่จะได้ใช้บริการอย่างต่อเนื่อง และประโยชน์โดยตรงต่อรัฐที่จะได้รายได้ไม่ต่ำกว่าเดิม

แม้ปรากฏว่าภายหลังคำสั่งและประกาศดังกล่าว หลายฝ่ายเริ่มห่วงกังวลต่อการประมูลครั้งใหม่นี้ในหลายประเด็น ได้แก่ ราคาตั้งต้นการประมูลที่สูงจะมีผู้เข้าร่วมประมูลหรือไม่ การเปิดโอกาสให้กลุ่มทรูซึ่งชนะการประมูลไปแล้วหนึ่งล็อตเข้าร่วม หากชนะในครั้งนี้อีกจะเกิดการผูกขาดคลื่นความถี่ 900 MHz หรือไม่ ค่ายมือถือที่ไม่เข้าร่วมหรือไม่ชนะการประมูลครั้งใหม่จะหมดอนาคตในตลาดมือถือไทยหรือไม่

แต่เหนืออื่นใด การเลือกวิธีการประมูลแทนที่จะใช้อำนาจเบ็ดเสร็จจัดสรรคลื่นให้กับค่ายหนึ่งค่ายใดที่เสนอตัวขอรับคลื่นต่อจากผู้ทิ้งคลื่น สะท้อนให้เห็นถึงการให้ความสำคัญต่อความโปร่งใสและการแข่งขันในการจัดสรรคลื่น ซึ่งเป็นจุดแข็งของวิธีการประมูลคลื่นความถี่ แม้ว่าในที่สุดผู้เสนอตัวอาจเป็นผู้ชนะการประมูลก็ได้ แต่เป็นการชนะบนความโปร่งใสและการเปิดโอกาสให้เกิดการแข่งขันอย่างเต็มที่ และลดความคลางแคลงหรือคำครหาที่อาจเกิดตามมาได้

LABXT2BYKU

ในประเด็นเรื่องราคาตั้งต้นการประมูลที่สูงนั้น น่าจะมาจากการให้ความสำคัญกับความเสียหายต่อรัฐหากจะกำหนดราคาต่ำลง และยังให้ความเป็นธรรมกับผู้ชนะการประมูลที่มาชำระเงินแล้วว่า ผู้ชนะครั้งใหม่จะมีภาระต้นทุนในระดับเดียวกัน ไม่ใช่ผู้ชนะครั้งใหม่ได้คลื่นในราคาถูกลงมาก ซึ่งในระยะยาวส่งผลให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบในการแข่งขัน

ราคาคลื่นที่สูงในครั้งก่อนเกิดจากปัจจัยการมีผู้เล่นรายใหม่เข้าร่วมแข่งขันในการประมูล ทำให้ทุกรายยืนหยัดเสนอราคาเกิน 70,000 ล้านบาท แต่ครั้งนี้ไม่น่าจะมีรายใหม่เข้าร่วม เพราะมีเวลาเตรียมตัวประมูลจำกัดมาก ความดุเดือดในการประมูลก็คงลดลงมาก แต่น่าจะยังมีผู้เข้าร่วมประมูลในระดับราคาที่สูงนี้ ด้วยปัจจัย 2 ประการ คือ

1) ความจำเป็นของผู้ให้บริการรายเก่าซึ่งก็คือกลุ่มเอไอเอส ที่ต้องจัดการปัญหาซิมดับของผู้บริโภคกว่า 7 ล้านเลขหมาย ซึ่งแม้ว่าจะหามาตรการอื่นมาแก้ขัด แต่ประสบผลสำเร็จไม่มากเท่าที่ควร จนในที่สุดต้องเสนอตัวขอรับคลื่นที่ถูกทิ้งในราคาชนะประมูลเดิม และเมื่อมีการขยายระยะเวลาคุ้มครองมิให้ซิมดับ ก็ไม่น่าแปลกใจถ้าจะเห็นกลุ่มเอไอเอสเข้าร่วมประมูลในราคาที่เสนอตัวไว้ นอกจากนั้น หากปล่อยให้คู่แข่งถือครองคลื่นเพิ่มมากขึ้น จะส่งผลให้เกิดความแตกต่างอย่างชัดเจนในเรื่องคุณภาพสัญญาณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคปัจจุบันที่ผู้ใช้งานอินเทอร์เน็ตผ่านมือถือไม่อดทนต่อความช้าของการรับส่งข้อมูลอีกต่อไป

2) ความต้องการชิงส่วนแบ่งการตลาดของค่ายมือถือที่กวาดคลื่นทุกย่านจากการประมูลทุกครั้งที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นย่าน 2100, 1800 และ 900 MHz ซึ่งก็คือกลุ่มทรูนั่นเอง แต่ก็คงต้องจับตาดูว่าในที่สุดกลุ่มทรูจะตัดสินใจอย่างไร โดยมีโอกาสเกิดได้ทั้งสองด้าน คือ เข้าร่วมประมูล เพราะต้นทุนที่จะเพิ่มก็มีเพียงแค่ต้นทุนค่าคลื่นหากชนะประมูล ส่วนต้นทุนโครงข่าย 900 MHz อย่างไรเสียก็ต้องลงทุนตามข้อกำหนดการประมูลที่ชนะไปก่อนแล้ว และหากชนะก็ยังอาจช่วงชิงผู้บริโภคกว่า 7 ล้านเลขหมายที่ยังคงใช้งานเฉพาะคลื่น 900 MHz เท่านั้นเข้ามาเป็นลูกค้าของตน

แต่การชนะประมูลครั้งใหม่นี้ ก็หมายความว่า หนี้ที่เกิดจากการประมูลคลื่น 1800 และ 900 MHz ของค่ายนี้ในระยะเวลาประมาณครึ่งปีที่ผ่านมา จะสูงถึงเกือบสองแสนล้านบาท ถ้าไม่นับประโยชน์จากการครอบครองคลื่น 900 MHz แต่เพียงผู้เดียวแล้ว ก็อาจเป็นภาระที่หนักเกินความจำเป็น เพราะไม่ว่าจะชนะหรือไม่ กลุ่มทรูก็มีคลื่นแทบทุกย่านไว้ให้บริการในแทบทุกพื้นที่ของประเทศไทยได้อยู่แล้ว และในอนาคตก็น่าจะยังคงมีการประมูลคลื่นย่าน 800 และ 700 MHz ซึ่งเป็นโอกาสของค่ายอื่นที่จะช่วงชิงคลื่นความถี่ย่านต่ำกว่า 1 GHz อยู่ดี การผูกขาดคลื่นความถี่ย่านต่ำกว่า 1 GHz จึงไม่อาจเกิดขึ้นได้จริง ส่วนการช่วงชิงลูกค้าที่ซิมจะดับนั้น การแจกซิมฟรีแจกเครื่องฟรีที่ทำอยู่ในปัจจุบันก็ใช้ต้นทุนที่ต่ำกว่าการชนะประมูลคลื่นหลายเท่าตัว ด้วยสมมติฐานนี้ จึงเป็นไปได้ว่ากลุ่มทรอาจที่จะเข้าหรือไม่เข้าร่วมประมูลในครั้งนี้ ก็เป็นไปได้ทั้งสองทาง คำตอบสุดท้ายจึงอยู่ที่วันที่ 18 พฤษภาคมว่า กลุ่มทรูจะมายื่นเอกสารและวางหลักประกันหรือไม่

ส่วนกลุ่มดีแทคนั้น เป็นรายแรกที่ออกจากการประมูลครั้งที่ผ่านมา และหลังจากประมูลไม่ชนะ ก็ได้ลงทุนเพิ่มเติมบนคลื่นภายใต้สัมปทานที่มีอยู่เดิม การประมูลครั้งใหม่นี้ แม้จะไม่เข้าร่วมประมูลก็จะไม่ส่งผลเปลี่ยนแปลงต่อแผนธุรกิจที่วางไว้ แต่หากเข้าร่วมก็จะเพิ่มความเข้มข้นของการแข่งขันในการประมูล ทั้งนี้ หากเจ้าตัวคาดการณ์ว่าจะไม่ชนะประมูลตั้งแต่แรกแต่เข้าร่วมประมูล ต้นทุนดอกเบี้ยที่เกิดจากการวางหลักประกันการประมูล 3,873 ล้านบาท ก็จะเสียเปล่าไปไม่น้อย จึงคาดได้ว่า คงไม่มีใครมาประมูลเล่นๆ ถ้าเข้าร่วมคือเอาจริง ถ้าไม่เอาจริงก็คงไม่เข้าร่วม และกลุ่มดีแทคเองยังมีโอกาสช่วงชิงคลื่น 1800 MHz ที่จะสิ้นสุดสัมปทานในอีกสองปีข้างหน้ารวมประมาณ 50 MHz ซึ่งเพียงพอที่จะจัดสรรได้ไม่น้อยกว่า 2 ใบอนุญาต โอกาสทางธุรกิจจึงยังเปิดกว้างอยู่ และการประกาศลงทุนเพิ่มหลังไม่ชนะการประมูลเมื่อปลายปีที่ผ่านมา ก็สะท้อนว่า ตลาดมือถือของไทยในสายตากลุ่มดีแทคยังน่าลงทุนอยู่ นอกจากนี้ใบอนุญาตของคลื่น 2100 MHz ก็ยังมีอายุถึงปี 2570 จึงไม่มีเหตุผลที่กลุ่มดีแทคจะถอนตัวจากตลาดมือถือแต่อย่างใด แม้หากในท้ายที่สุดจะตัดสินใจไม่เข้าร่วมประมูลในครั้งใหม่นี้ก็ตาม

แต่ไม่ว่าจะมีผู้เข้าร่วมประมูลมากน้อยเพียงใด คาดการณ์ได้ว่าการประมูลจะเกิดขึ้นอย่างแน่นอน และรัฐจะได้รายได้จากการประมูลคลื่นครั้งใหม่ไม่ต่ำกว่าเดิม เพียงแต่หากมีผู้เข้าร่วมประมูลมากราย รายได้ก็อาจจะเพิ่มขึ้นได้บ้าง อย่างไรก็ตาม ทุกฝ่ายคงต้องยอมรับความจริงว่าราคา 75,654 ล้านบาทนี้ คือราคาที่เกิดจากการแข่งขันอย่างดุเดือดเมื่อปลายปีที่ผ่านมา และเป็นราคาที่สูงมากแล้ว โอกาสที่จะเห็นราคาสูงมากขึ้นไปกว่านี้ คงมีไม่มากนัก

ภารกิจต่อเนื่องที่ กสทช. ต้องดำเนินการหลังจากสร้างให้เกิดการแข่งขันในการประมูลแล้ว คือการสร้างให้เกิดการแข่งขันในการให้บริการภายหลังการประมูลด้วย ซึ่งสิ่งที่ต้องลงมือทำอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้คือ การจัดทำโรดแมปการจัดสรรคลื่นความถี่ และหากจะป้องกันการผูกขาดการถือครองคลื่นก็ต้องกำหนดเพดานการถือครองคลื่นความถี่ทั้งในระดับภาพรวม (Overall Spectrum Cap) และในระดับย่านความถี่ (Band Cap) โดยเฉพาะอย่างยิ่งย่านความถี่ต่ำกว่า 1 GHz ซึ่งมีคุณสมบัติเด่นด้านความครอบคลุมพื้นที่ให้บริการ ตลอดจนการส่งเสริมให้เกิดการให้บริการข้ามโครงข่าย (Roaming) ภายในประเทศ ดังนั้นแม้ว่าจะมีรายใดถือครองคลื่นย่านใดย่านหนึ่งไปทั้งย่าน ค่ายมือถือรายอื่นก็ยังสามารถเปิดบริการผ่านระบบโรมมิ่งได้อยู่ดี

นอกจากนี้ หากจะส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในตลาดมือถือ ก็จำเป็นต้องส่งเสริมให้เกิดผู้ให้บริการรายใหม่ รวมถึงผู้ให้บริการมือถือบนโครงข่ายเสมือน (MVNO) เพิ่มขึ้น ซึ่งในต่างประเทศพิสูจน์แล้วว่า ในกรณีไม่สามารถเพิ่มผู้ให้บริการมือถือรายใหม่ แต่การเพิ่มผู้ให้บริการ MVNO ก็สามารถเพิ่มการแข่งขันในตลาดมือถือและเพิ่มทางเลือกให้กับผู้บริโภคได้เช่นกัน

และถึงที่สุดหากยังห่วงกังวลกันว่าจะเกิดการผูกขาดในตลาดมือถือและส่งผลกระทบต่อผู้บริโภค มาตรการที่ กสทช. จะต้องนำออกมาใช้ คือ การกำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดและมาตรการเฉพาะในการกำกับดูแล และหากเห็นว่ามีการกำหนดค่าบริการที่เอาเปรียบผู้บริโภค กสทช. ก็สามารถกำหนดอัตราขั้นสูงของค่าบริการมือถือเพื่อเป็นการคุ้มครองผู้บริโภคได้อีกทางหนึ่งด้วย

สรุปได้ว่าการใช้อำนาจในการจัดประมูลคลื่นครั้งใหม่ น่าจะเป็นการแก้ปัญหา มากกว่าการก่อปัญหา และทำให้รัฐไม่เสียประโยชน์ เป็นการกู้สถานการณ์และจำกัดความเสียหายที่เกิดจากการทิ้งคลื่น อย่างไรก็ตาม หากเกิดผลกระทบบางประการก็ยังมีมาตรการในการจัดการผลกระทบที่มีประสิทธิภาพ และการจัดประมูลครั้งนี้จะไม่ทำให้ค่ายมือถือค่ายใดต้องออกไปจากตลาดมือถือเมืองไทยอย่างแน่นอน