ประมูลคลื่น 900 MHz ครั้งใหม่ ไม่ง่าย และอาจเสียหายร้ายแรง

IMG_7685

บทความโดย ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา
กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ
ด้านการคุ้มครองผู้บริโภคและการส่งเสริมสิทธิเสรีภาพประชาชน

เมื่อผู้ชนะการประมูลคลื่น 900 MHz รายหนึ่งไม่มาชำระเงินตามกำหนด เท่ากับสละสิทธิการใช้คลื่น ในความเป็นจริงแล้ว คลื่นความถี่ย่านนี้ถือเป็นคลื่นที่ขาดแคลนและสามารถสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจต่อประเทศได้มาก จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องจัดประมูลคลื่นครั้งใหม่โดยเร็ว นอกจากนี้ การเก็บคลื่นไว้อาจทำให้มูลค่าคลื่นลดลงเนื่องจากในอนาคตจะมีการจัดสรรคลื่น 1800 MHz หรือคลื่นย่านอื่นๆ อีก ทำให้อุปทานคลื่นในตลาดเพิ่มขึ้น

อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่หลายฝ่ายจับตามองในการประมูลคลื่นครั้งใหม่ คือ ทำอย่างไรจะป้องกันไม่ให้เกิดเหตุการณ์ทิ้งคลื่นอีก และราคาคลื่นในการประมูลครั้งนี้ควรเป็นเท่าใด ต่างจากเดิมมากน้อยเพียงใด ด้วยสาเหตุใด ข้อเสนอของค่ายมือถือบางค่ายที่ให้เริ่มประมูลที่ระดับหนึ่งหมื่นล้านบาทเศษและห้ามผู้ชนะการประมูลและได้รับใบอนุญาตไปแล้วเข้าร่วมประมูลอีก ส่วนค่ายที่ได้รับใบอนุญาตไปแล้วก็เสนอว่า หากราคาชนะประมูลคลื่นใหม่ต่ำลงต้องลดราคาให้ตนด้วยและห้ามค่ายอื่นใช้คลื่นที่กำลังจะจัดประมูล เป็นข้อเสนอที่เหมาะสมหรือไม่ และในที่สุดแล้วหากไม่มีผู้เข้าร่วมประมูลเลยจะจัดการคลื่นนี้อย่างไร

การประมูลครั้งใหม่นี้จึงเป็นโจทย์ที่ยากขึ้นกว่าครั้งที่ผ่านมา และเป็นผลโดยตรงจากการทิ้งคลื่นของผู้ชนะการประมูลหน้าใหม่ แต่ที่หลายคนอาจลืมไปก็คือ ความยากหลายประการที่กล่าวมาแล้ว ส่วนหนึ่งจะไม่เกิดขึ้นเลย หากมีการจัดประมูลล่วงหน้าก่อนสัมปทานจะสิ้นสุด หากมีผู้ทิ้งคลื่นก็ยังจัดประมูลใหม่ได้ทัน และจะไม่เกิดปัญหาค่าเสียโอกาสจากการที่คลื่นไม่ถูกใช้งาน ไม่เกิดปัญหาที่จะมีผู้ให้บริการที่สิ้นสัมปทานยังคงใช้คลื่นโดยไม่ต้องชำระค่าตอบแทนตามมาตรการชะลอซิมดับ ในหลายประเทศจึงจัดสรรคลื่นล่วงหน้านานนับปี

และความยากบางส่วนก็จะไม่เกิดขึ้น หากเรามี Spectrum Roadmap ที่ชัดเจนว่า จะมีคลื่นใหม่ย่านใดจำนวนเท่าใดที่จะจัดสรรในปีใด ผู้ประกอบการก็จะสามารถวางแผนธุรกิจได้อย่างเหมาะสม ไม่ต้องแย่งชิงคลื่นที่จัดสรรเฉพาะหน้าอย่างที่ผ่านมา ก่อนการประมูลคลื่น 900 MHz เมื่อปลายปีก่อน สังคมรับรู้ว่าการประมูลครั้งถัดไปคือคลื่น 1800 MHz ที่จะสิ้นสัมปทานใน พ.ศ. 2561 แต่หลังการประมูลสิ้นสุดลง หน่วยงานจัดสรรคลื่นความถี่ก็ให้ข่าวว่า อาจมีการจัดสรรคลื่นย่าน 2600 ใน พ.ศ. 2560 ทำให้เกิดความไม่แน่นอนเกี่ยวกับอุปทานของคลื่นความถี่

อย่างไรก็ตาม เมื่อถึงจุดนี้ที่เราไม่สามารถจัดสรรคลื่นล่วงหน้าได้ และเราต้องเปิดประมูลใหม่โดยยังไม่มี Spectrum Roadmap แต่การประมูลก็ควรต้องเดินหน้าต่ออย่างมีประสิทธิภาพ

บทสรุปจากการประมูลคลื่นครั้งที่ผ่านมา หลายฝ่ายประเมินว่า เหตุที่ราคาคลื่นสูงเกินคาดการณ์ นอกจากประเด็นเรื่องคุณสมบัติเฉพาะตัวของคลื่นนี้แล้ว น่าจะเกิดจากการมีผู้เล่นรายใหม่พยายามแทรกตัวเข้าสู่ตลาด เพราะหากมีแต่หน้าเดิมเพียง 3 ค่ายเข้าประมูล ราคาไม่น่าจะสูงขนาดนี้ อีกปัจจัยหนึ่งก็คือ การแบ่งงวดการชำระเงิน ที่ให้ชำระครั้งแรกเพียง 8,040 ล้านบาท และในปีที่สองและสามอีกปีละ 4,020 ล้านบาท ที่เหลืออีกกว่าห้าหมื่นล้านบาทให้ชำระในปีที่สี่ จึงอาจเกิดสถานการณ์การวาดวิมานในอากาศ ประมูลไปก่อนหาเงินทีหลัง

หากเป็นในต่างประเทศที่อนุญาตให้คลื่นเปลี่ยนมือได้ เราอาจเห็นผู้ชนะการประมูลมาชำระเงินเพื่อรับใบอนุญาต แล้วเมื่อธุรกิจไม่ประสบความสำเร็จก็ขายคลื่นให้ผู้ให้บริการรายอื่นเพื่อถอนทุนคืน แต่เนื่องจากกฎหมายไทยห้ามการเปลี่ยนมือคลื่น ทำให้ต้องตัดสินใจในทันทีว่าจะชำระค่าคลื่นหรือไม่ หากชำระแล้วธุรกิจไม่ประสบความสำเร็จก็ไม่สามารถถอนทุนคืนได้ และเมื่อเทียบกับหลักประกันที่จะถูกริบ 644 ล้านบาทในกรณีไม่ชำระเงินแล้ว ซึ่งไม่ถึงร้อยละ 1 ของราคาชนะประมูลด้วยซ้ำ ก็ไม่น่าจะเป็นปัญหาใหญ่ต่อผู้ทิ้งคลื่น หากแต่เป็นปัญหาใหญ่ต่อประเทศและต่อตลาดโทรคมนาคมโดยรวม

บทเรียนครั้งนี้จึงนำมาสู่การพยายามปรับหลักประกันในการประมูลให้สูงขึ้น แต่เดิมในการประมูลคลื่น 2100 MHz นั้น กสทช. กำหนดหลักประกันที่ร้อยละ 10 ของราคาตั้งต้น และปรับเหลือเพียงร้อยละ 5 ในการประมูลครั้งที่ผ่านมา เพื่อให้สอดคล้องกับแนวทางการวางหลักประกันในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่โดยทั่วไปกำหนดที่ร้อยละ 5 แต่ที่ต่างกันก็คือในการประกวดราคาทั่วไป เมื่อกำหนดราคากลางและวางหลักประกันแล้ว การแข่งขันราคาในการจัดซื้อหรือจัดจ้างนั้น เอกชนจะแข่งลดราคา ใครเสนอราคาต่ำสุดในปริมาณงานเท่าเดิมจะเป็นผู้ชนะ ทำให้มูลค่าหลักประกันมักจะสูงกว่าร้อยละ 5 ของราคาชนะการประกวดราคา แต่กลับกันในการประมูลคลื่น เอกชนจะแข่งกันเพิ่มราคา ใครเสนอราคาสูงสุดจะเป็นผู้ชนะ ดังนั้นมูลค่าหลักประกันจึงลดเหลือเพียงต่ำกว่าร้อยละ 1 ของราคาชนะประมูลคลื่นครั้งที่ผ่านมา

จึงมีผู้เสนอให้ปรับมูลค่าหลักประกันเป็นร้อยละ 10 ถึง ร้อยละ 30 แต่สิ่งที่พึงระวังก็คือ หากราคาตั้งต้นสูงอยู่แล้ว เช่น หากกำหนดราคาตั้งต้นที่ 70,000 ล้านบาท ร้อยละ 30 เท่ากับ 21,000 ล้านบาท จะเป็นข้อกำหนดที่สูงเกินไปหรือไม่ ยิ่งหากบังคับว่าต้องเป็นเช็คเงินสดเท่านั้น จะมีใครนำเงินสดหลายหมื่นล้านมาเป็นหลักประกัน จึงอาจต้องพิจารณาหลักทรัพย์อื่นทดแทน เช่น หนังสือค้ำประกันจากสถาบันการเงิน เป็นต้น และในการประมูลครั้งต่อๆ ไป การกำหนดวงเงินที่สูงจะเป็นอุปสรรคในการเข้าร่วมประมูลของผู้ประกอบการรายเล็กหรือรายใหม่

ในส่วนราคาตั้งต้นการประมูลนั้น เดิมที กสทช. ไม่ทราบราคาตลาด จึงต้องประเมินมูลค่าคลื่นโดยเทคนิคการคำนวณ แต่หลังการประมูลครั้งที่ผ่านมา เราทราบว่า ผู้เข้าร่วมยินยอมสู้ราคาคลื่นนี้ที่ระดับใด ซึ่งถือเป็นราคาที่ตลาดยอมรับในขณะนั้น การตั้งราคาต่ำกว่าราคาตลาดจึงอาจทำให้รัฐเสียประโยชน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีเอกชนไม่แข่งขันกันเสนอราคา นอกจากนี้ หลักความเป็นธรรมในการกำกับดูแลทำให้ไม่สามารถยอมรับการตั้งราคาตั้งต้นต่ำเช่นการประมูลครั้งที่ผ่านมา Martin Cave, Chris doyle และ William Webb ได้สรุปบทเรียนการกำกับดูแลการแข่งขันในตลาดคลื่นความถี่ไว้ในหนังสือ Essentials of Modern Spectrum Management อย่างชัดเจนว่า เมื่อมีการคืนคลื่น หน่วยงานกำกับดูแลจะมีข้อจำกัดไม่สามารถลดราคาคลื่นได้มาก เพราะจะทำให้ต้นทุนค่าคลื่นแตกต่างจากรายเดิมที่ชนะการประมูลไปแล้ว ทำให้ไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน จึงมีทางเลือกเหลือคือ การจัดสรรคลื่นในราคาที่ยอมรับได้ หรือการเก็บคลื่นไว้ไม่จัดสรร

ในสถานการณ์ที่ภาวะเศรษฐกิจยังไม่แข็งแกร่ง การไม่นำทรัพยากรที่มีค่ามาจัดสรร อาจไม่ใช่ทางเลือกที่ดีนัก โดยเฉพาะกรณีที่เราต้องการเติบโตบนฐานเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งคลื่นความถี่เป็นทรัพยากรพื้นฐานที่สำคัญ จึงต้องกลับมาดูว่าราคาเดิมที่แต่ละรายเสนอในการประมูลครั้งที่ผ่านมาคือเท่าใด ในภาพรวมการเสนอราคาของคลื่น 900 MHz ทั้งสองล็อต ผู้เล่นที่ออกจากการประมูลรายแรก เสนอราคาครั้งสุดท้ายที่ 70,180 ล้านบาท แต่หากดูเฉพาะการเสนอราคาของล็อตที่ถูกทิ้งนี้ รายที่หนึ่งเสนอสูงสุดที่ 62,130 ล้านบาทแล้วย้ายไปแข่งที่ล็อตอื่น รายที่สองเสนอราคาสูงสุดที่ 70,180 แล้วออกจากการประมูล รายที่สามเสนอราคาสูงสุดที่ 73,722 ล้านบาทแล้วย้ายไปแข่งที่ล็อตอื่นเช่นกัน ส่วนผู้ชนะการประมูลเสนอราคาสุดท้ายที่ 75,654 ล้านบาท จึงคงต้องหาคำตอบให้ได้ว่า ราคาที่เหมาะสมควรเป็นเท่าไร และคงต้องคำนึงถึงปัจจัยที่เปลี่ยนไป เช่น การไม่มีผู้เล่นรายที่สี่มาแข่งขันราคา การที่ผู้ไม่ชนะการประมูลหาทางออกอื่นทดแทนการประมูลคลื่นไปแล้ว เป็นต้น ทางออกที่ดีที่สุดคือการสร้างการแข่งขันในการประมูล เพื่อให้ตลาดเป็นตัวกำหนดราคาที่เหมาะสมด้วยตนเอง จึงไม่สมควรกำหนดราคาที่เป็นการกันผู้เล่นรายใดรายหนึ่งไม่ให้เข้าร่วมประมูลครั้งใหม่นี้

อย่างไรก็ดี หากต้องเก็บคลื่นไว้โดยไม่จัดสรร และหากเราต้องการเห็นผู้ให้บริการรายใหม่แจ้งเกิด หลังจากเก็บคลื่นไว้ระยะหนึ่งแล้ว เราอาจต้องเปิดประมูลคลื่นนี้เฉพาะสำหรับผู้ให้บริการรายใหม่เท่านั้น ซึ่งไม่ทำให้ผู้ชนะการประมูลรายเดิมเสียเปรียบ เพราะเป็นมวยคนละรุ่นกันอยู่แล้ว และในต่างประเทศก็มีการจัดประมูลคลื่นเฉพาะรายใหม่เพื่อเพิ่มทางเลือกให้กับผู้บริโภค สำหรับในประเทศไทย หากการประมูลครั้งที่ผ่านมามีการกันคลื่นให้รายใหม่แข่งขันกันเองโดยไม่ต้องแบกน้ำหนักไปชกข้ามรุ่นกับรายเก่า เราอาจไม่เห็นการทิ้งคลื่นที่กระทบภาพลักษณ์ของประเทศเช่นนี้ เพราะที่ผ่านมารายใหม่ที่เข้าร่วมประมูลหากจะชนะประมูล ต้องเสนอราคาให้สูงกว่ารายเก่าเท่านั้น ทั้งที่ในความเป็นจริง รายเก่าได้เปรียบรายใหม่มากมายอยู่แล้ว ตอนจบของการประมูลอันเข้มข้นดุจดังเทพนิยายจึงไม่สวยอย่างที่หลายฝ่ายคาดหวัง

แต่เรายังสามารถร่วมกันเขียนบทครั้งใหม่ เพื่ออนาคตของประเทศไทยร่วมกันได้ ทุกฝ่ายจึงควรร่วมเสนอความเห็นในการกำหนดกติกาการประมูลที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้